Los impuestos tienen tres objetivos principales: recaudar para financiar bienes y gastos públicos, corregir ineficiencias del mercado y redistribuir. La progresividad deseada de los impuestos depende del balance entre la valoración que la sociedad otorga a una distribución más o menos igualitaria de los recursos y de cuánto la intervención fiscal afecte los incentivos para trabajar, ahorrar y generar ingresos formales.
En este contexto, y a pesar de que la sociedad chilena valora la equidad, la estructura tributaria del país tiene escasos elementos distributivos. En efecto, mientras que el índice Gini de desigualdad de ingresos en los países de la OECD mejora luego de descontar los impuestos que pagan las familias, en Chile éste se deteriora levemente. Ello se debe a una serie de factores.
Uno es la relevancia relativa de los impuestos indirectos en nuestra carga tributaria, en particular del IVA que es un impuesto claramente regresivo. Otra es que si bien las tasas de impuestos a la renta son bastante progresivas (con una tasa marginal máxima del 40% por ingresos por sobre los 6 millones de pesos mensuales, aproximadamente), existe una serie de exenciones que otorgan franquicias y descuentos a quienes más ganan, en especial a quienes obtienen rentas del capital.
En algunas circunstancias estos tratos preferenciales se justifican para corregir problemas o para promover un bien que la sociedad desea. Pero no es para nada claro que buena parte de las exenciones actuales a las rentas del capital resuelvan alguna ineficiencia del mercado. Al menos no a la luz del nivel del desarrollo que ha alcanzado nuestro país.
Estas franquicias no son gratuitas, pues además de reducir la recaudación, generan problemas relevantes: invitan a disfrazar ingresos del trabajo como ingresos del capital, promueven la elusión y la evasión, y generan diversas formas de inequidad. En efecto, dos personas que ganan lo mismo, pero sobre la base de fuentes distintas, por lo general no pagan el mismo monto de impuestos.
En otras palabras, se rompe con el criterio de equidad horizontal en la carga tributaria de los contribuyentes. De hecho, un estudio del SII mostró que los trabajadores dependientes pagan hasta 3.5 veces los impuestos a la renta que pagan los empresarios a un mismo nivel de ingresos (Cantallopts et al., 2007).
Asimismo, las personas que más ganan no son quienes pagan las tasas medias más altas, rompiéndose con el criterio de equidad vertical. El mismo estudio del SII muestra cuán extremo es este problema: el 1% de los contribuyentes más ricos de Chile, que se lleva casi el 30% de la renta total del país, dedica en promedio un 15% de sus rentas a pagar impuestos a la renta, mientras que el 0.01% más rico, que se lleva el 6.2% del total, apenas dedica un 10.8% de sus ingresos a pagar impuestos a la renta.
Peor aún, un trabajador dependiente que gana 3 millones 750 mil pesos mensuales y que goza indudablemente de una alta renta dados los niveles de ingresos de la gran mayoría de los chilenos, pero que no alcanza a estar en el selecto grupo de los súper ricos, paga un 20% de sus ingresos en impuestos a la renta. Ello no sólo no es justo; simplemente no tiene justificación alguna.
En este contexto, la reforma tributaria que ha propuesto la candidatura de Michelle Bachelet tiene objetivos muy claros. En particular, no sólo busca recaudar más para financiar de manera responsable los nuevos gastos públicos que demanda el desarrollo que Chile ha alcanzado.
También busca corregir estas ineficiencias e inequidades del sistema tributario. En otras palabras, se trata de una reforma necesaria aun si no quisiéramos elevar la recaudación: es crucial y urgente darle legitimidad al sistema impositivo.
Cómo recaudamos
Chile tiene un sistema bastante único de impuestos a la renta. En particular, una característica importante es que integra a personas y empresas, y que son las personas naturales quienes en definitiva pagan el impuesto.
Las empresas pagan el 20% sobre sus utilidades desde el año 2012, monto que posteriormente es acreditado de los pagos que realizan sus dueños al retirar utilidades. En otras palabras, la empresa actúa como una retenedora del impuesto a la renta.
Una segunda característica es que los dueños de las empresas sólo pagan impuestos por las utilidades distribuidas, descontando la retención ya efectuada en la empresa. En otras palabras, los dueños de las empresas no tributan sobre la base de sus ingresos personales sino hasta el momento en que las utilidades son finalmente distribuidas.
Por último, la brecha entre la tasa que se paga a nivel de la empresa (20%) y la tasa marginal a la que estarían afectas estas rentas si pagaran sobre base devengada, es grande (40% marginal en muchos de los casos).
Ello significa que el sistema provee de ventajas a las personas que generan ingresos bajo la forma de empresas, donde la más importante es la posibilidad de posponer indefinidamente los impuestos adeudados por sobre el pago a nivel de la empresa (por ingresos superiores al 20% de las utilidades, si corresponde), mientras las utilidades no se retiren. Si esas utilidades no se retiran formalmente, nunca pagarán los impuestos adicionales adeudados según sus ingresos totales.
Este sistema se creó en 1984. Chile salía recién de una de las mayores crisis económicas de su historia. Los bancos estaban quebrados o intervenidos, el mercado de capitales era prácticamente inexistente y las empresas no tenían recursos para financiarse.
Dada esta “distorsión”, el Estado ayudó a proveer de liquidez a las empresas para financiar sus actividades por medio de este “préstamo gratuito” consistente en diferir los impuestos mientras las utilidades se retengan.
Pero ese ya no es el Chile de hoy. El mercado de capitales se ha desarrollado y buena parte de las empresas, en particular las más grandes, tienen una diversidad de mecanismos para financiarse. Sus dueños ya no necesitan de la ayuda estatal, ya no existe una “distorsión” que justifique esta exención.
De hecho, la exención ha creado los problemas descritos más arriba, problemas que son sin duda importantes: inequidad horizontal, inequidad vertical, espacios para la elusión y evasión, distorsión en las decisiones de organización de las empresas, encarecimiento del cumplimiento, y una invitación a las personas a disfrazarse de empresas.
La propuesta
La propuesta de reforma al impuesto a la renta tiene dos elementos centrales. Por una parte, se propone reducir la brecha de tasas entre lo que se retiene a nivel de la empresa y lo que se paga finalmente por los ingresos totales de cada persona, elevando la tasa de las empresas al 25% y reduciendo la marginal máxima a 35%.
Por la otra, se propone pasar a un sistema en que las rentas empresariales paguen impuestos en el momento en que las utilidades se generan (base devengada) y no cuando éstas son retiradas.
Estos dos elementos resuelven buena parte de los problemas antes descritos. En particular, porque un sistema así trata de igual forma las distintas fuentes de ingreso.
Algunos analistas indican que estos cambios generarán problemas nuevos. Por ejemplo, ¿cómo puede una persona pagar impuestos por ingresos que no ha percibido? ¿Tendrá que liquidar sus inversiones? Ello no es así.
Por una parte, se trata de un pago adicional a tasas marginales, no medias, por lo tanto, no se trata de un aumento sustancial de los tributos. De hecho, los dividendos que ya reparten anualmente las sociedades anónimas son más que suficientes como para enfrentar el alza impositiva.
Asimismo, el aumento en la carga tributaria se concentra en los contribuyentes del 1% superior de ingresos, personas que ciertamente no enfrentan restricciones de liquidez ni dificultades financieras para hacerse cargo de sus compromisos tributarios.
Adicionalmente, existen otros impuestos que se pagan en base devengada y ello no obliga a liquidar inversiones (contribuciones y patentes de vehículos, por ejemplo). Aún más, esto no es una novedad: los socios de sociedades de personas en los Estados Unidos tributan sobre base devengada, aún sin la retención a nivel de la empresa.
Otros analistas temen “matar la gallina de los huevos de oro” del ahorro en Chile. Ellos argumentan que son las empresas las que ahorran y no las personas. Yo diría, más bien, que se trata de personas disfrazadas de empresas.
Asimismo, y si bien ello no es una prueba de una relación causal (en términos estadísticos), si se tratase de ahorro que sucede sólo motivado por el sistema impositivo, cada vez que se eleva la tasa de impuestos a las empresas se limita el espacio para retener utilidades y el ahorro debiese reducirse.
Desde 1990 se ha elevado cinco veces esta tasa, y el ahorro nacional bruto como fracción del PIB ha permanecido estable. Ello es consistente con la idea de que se trata de ahorro que se haría de igual forma, y que por tanto no requiere de los generosos incentivos que el sistema tributario hoy otorga.
Hacia un desarrollo más inclusivo
Chile ha exhibido ya varias décadas de crecimiento económico relativamente sostenido que ha permitido reducir fuertemente la pobreza y elevar el nivel general de vida de los hogares chilenos.
A pesar de ello, existe un creciente cuestionamiento a nuestro modelo de desarrollo. La desigualdad en el acceso a las oportunidades y en la distribución de los ingresos sigue siendo demasiado marcada, lo que se suma a una pérdida de legitimidad de las instituciones.
En este escenario, la reforma es una invitación a los grupos de altos ingresos a entregar una señal clara de solidaridad con un desarrollo más inclusivo.
Este es un argumento de prudencia, puesto que debiera ser del propio interés de los grupos de altos ingresos ayudar a que se generen las condiciones de paz social y estabilidad política que hagan posible que el país continúe desarrollándose en las próximas décadas.
Un segundo argumento es de justicia social. La distribución de ingresos actual es en buena parte resultado de una desigual distribución de oportunidades en el pasado.
Chile dista de ser una sociedad meritocrática en la que todos tuvieron las mismas oportunidades y en la que quienes tienen una mejor situación socioeconómica son aquellos que realizaron los mayores esfuerzos en una carrera justa.
La redistribución de ingresos a través de la política tributaria es una manera razonable de compensar en algún grado esta injusticia.
Chile necesita de una revisión profunda de los impuestos a la renta. La propuesta planteada incorpora una auténtica progresividad al sistema impositivo, y eleva la eficiencia económica al ampliar la base de impuestos y otorgar un trato más igualitario a personas en condiciones similares.
También eleva de manera significativa la recaudación, lo que permitirá financiar en forma sostenible y responsable reformas tan necesarias como las de educación y salud que el país requiere.
(*) Ph.D en Economía MIT
Fuente: Sentidos Comunes
