INTRODUCCIÓN
1. Estas palabras están dirigidas a quienes desean construir una sociedad humanista y solidaria con pleno protagonismo popular, que ponga en práctica un modelo de desarrollo sustentable o ecológicamente sostenible, que satisfaga de forma equitativa las verdaderas necesidades de la población y no las necesidades artificiales creadas por el capitalismo en su loca carrera por obtener más ganancias, y lo haga sin poner en peligro el futuro de la humanidad; una sociedad en la que quien decida qué y cómo producir sea el pueblo organizado, una sociedad que hemos llamado Socialismo del siglo XXI, Vivir Bien, Sumak Kawsay o Sociedad de la vida en plenitud.
2. La cuestión es entonces ¿cómo lograr este pleno protagonismo? ¿Cómo hacer que se interesen en ello no sólo los militantes y simpatizantes de izquierda, sino todas las ciudadanas y ciudadanos, y no sólo los sectores populares sino también los sectores medios? ¿Cómo conseguir que los intereses solidarios primen sobre los intereses egoístas? ¿Cómo lograr que los más desfavorecidos y olvidados pasen a ser considerados y que se busquen saldar con ellos la deuda social contraída por anteriores gobiernos?
3. Estoy convencida de que es a través de lo que hemos denominado planificación participativa descentralizada como podemos lograr estos objetivos y he llegado a esta conclusión, no a través de reflexiones de escritorio sino a través del estudio de experiencias prácticas de presupuesto participativo y planificación participativa principalmente en Brasil, Venezuela y el Estado indio de Kerala.
4. Nos atrajo mucho la experiencia de presupuesto participativo que puso en práctica el gobierno del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre Brasil por tratarse de una nueva forma de gobernar transparente, no corrupta y que delegaba poder en la gente.
5. Asimismo, pudimos constatar cuánto se fortalecía el sujeto popular en Venezuela con la iniciativa que tuvo Chávez de impulsar la creación de los consejos comunales y su decisión de otorgarles recursos para pequeñas obras, no en forma populista satisfaciendo una demanda de la comunidad desde el Estado, sino luego de un proceso de planificación participativa donde las y los ciudadanos de dicha comunidad ponían en práctica lo que él denominó el ciclo comunal que implicaba realizar las siguientes acciones: diagnóstico, elaboración del plan, y del presupuesto, ejecución de los proyectos y control de su puesta en práctica. [i]
6. Por último, fue muy importante para nuestro trabajo conocer de cerca una de las primeras experiencias mundiales de lo que se ha denominado “planificación participativa descentralizada” en el Estado indio de Kerala, donde un gobierno comunista decide poner en práctica en 1996 un notable proceso de descentralización no sólo de recursos monetarios, sino también materiales y humanos para la ejecución de planes de desarrollo local con participación activa de la población, lo que ha redundado en un desarrollo económico más participativo que en el resto de la India y en el crecimiento en autoestima y auto confianza de sus habitantes. Es esta descentralización de los factores antes señalados lo que permite una mayor autonomía de los gobiernos locales para planificar su desarrollo, permitiendo desarrollar una planificación participativa mucho más efectiva.
I. Una propuesta de planificación participativa descentralizada
7. La planificación que nosotros planteamos es la antítesis de la planificación centralizada soviética. En la antigua URSS se pensaba que la coordinación de todos los esfuerzos por construir la nueva sociedad requería de una autoridad central que era la única capaz de decidir los objetivos y los medios para alcanzarlos. Las decisiones se tomaban siempre de arriba hacia abajo, sin considerar que muchas veces es abajo donde se conocen mejor los problemas y las posibles soluciones.
8. Por otra parte, no pocas veces los procesos que se autodenominan presupuestos participativos se limitan a ser procesos de mera consulta. Algunos gobernantes locales, en lugar de impulsar un proceso de toma de decisiones por parte de la ciudadanía, se limitan a consultarla. En mesas de trabajo se puede indicar cuáles son las obras y servicios de mayor prioridad para sus respectivas comunidades. Estos señalamientos se recogen por equipos técnicos y son los técnicos y no la gente quienes determinan qué cosas se va a ejecutar. No negamos que la disposición a oír a la gente es ya un avance, pero esto es algo muy limitado.
9. Nosotros proponemos un proceso de una participación más integral donde sea la gente quien realmente discuta y decida cuales son sus prioridades, elabore, dentro de lo posible, sus propios proyectos y los ejecute cuando esté en condiciones de hacerlo, sin tener que depender para ello de instancias superiores. Buscamos involucrar plenamente a la ciudadanía en el proceso de planificación y por eso lo llamamos planificación participativa.
10. Ahora bien, para lograr esta está plena participación de la ciudadanía es necesario partir por los planes en las pequeñas localidades —donde la participación de la gente común se ve favorecida— aplicando el principio de que todo lo que se pueda realizar al nivel más bajo debe ser descentralizado a ese nivel, guardando como competencias de los niveles superiores sólo aquellas tareas que no puedan ser realizadas a esos niveles. A este principio le llamamos principio de subsidiaridad.
11. Por supuesto que no se trata de una descentralización anárquica. El ideal es que exista un sistema nacional de planificación participativa que articule los planes comunitarios, territoriales o comunales y municipales o cantonales con los planes de otros niveles de gobierno.
12. Por otra parte, estamos pensando en una descentralización impregnada de espíritu solidario, que favorezca a las localidades y los sectores sociales más carentes. Uno de los papeles importantes del Estado central y de los gobiernos locales es realizar una redistribución de los recursos para proteger a los más débiles y ayudarlos a desarrollarse.
13. Esta forma de planificar, aunque reconoce la necesidad de la existencia de un Plan central de toda de la nación, es una planificación en la que las instituciones locales juegan un rol fundamental. Éstas no sólo producen insumos para la elaboración del Plan central, sino que gozan de autonomía para planificar ellas mismas en su ámbito y ejecutar una parte importante del Plan.
14. Para poner énfasis en la descentralización como un aspecto crucial de la planificación que propiciamos hemos denominado a este proceso planificación participativa descentralizada.
15. Ustedes se preguntarán por qué estamos hablando aquí de planificación participativa y no de presupuesto participativo , cuando generalmente se oye hablar de este último.
16. No podemos desconocer los aportes del presupuesto participativo, proceso en el que la gente participa en la elaboración de los planes de inversión anual, es decir, en la toma de decisiones acerca de dónde deben invertirse los recursos destinados a obras y servicios de las alcaldías. Este proceso ha sido puesto en práctica en diversas regiones del mundo y ha contribuido a incrementar los niveles de participación de sus habitantes en las políticas públicas, así como ha logrado elevar el nivel de desempeño de los gobiernos municipales y, sobre todo, ha tornado más transparente la gestión municipal favoreciendo a los sectores más desvalidos. [ii]
17. Ha sido un excelente medio de control sobre la administración y de lucha contra la corrupción y el desvío de recursos ya que la gente no se limita a priorizar determinadas obras y servicios, sino que además se organiza para dar seguimiento a su ejecución; vigila que los recursos se empleen en las obras y servicios a los que estaban destinados y no se desvíen a otros objetivos; controla que las obras y servicios se ejecuten con la calidad requerida.
18. Ha resultado también un medio idóneo para agilizar la máquina administrativa , hacerla más eficiente y disminuir la burocracia ya que son muchos los ojos que vigilan el proceso y presionan para que las obras se hagan en el plazo señalado.
19. Con este proceso se ha logrado disminuir la evasión de impuestos ya que al ver la eficiencia y la transparencia en la utilización de recursos provenientes de su tributación, las personas, empiezan a estar mejor dispuestas a cumplir con las normas tributarias.
20. Pero este proceso de presupuesto participativo tiene también sus limitaciones.
21. Por una parte, el hecho de que sólo se trabaje con un plan de inversión anual, limita el horizonte en el que se inserta el accionar del gobierno y, en muchos casos, las obras y servicios priorizadas por la población suelen serlo sin obedecer a plan alguno, lo que puede llevar a un desarrollo anárquico.
22. Por otra parte, como el objetivo del presupuesto participativo es el de determinar las obras y servicios que hay que priorizar de acuerdo a los recursos públicos con que se cuenta cada año, la discusión que se realiza con la población suele darse únicamente en torno a estos temas, en lugar de orientarse a pensar en metas a más largo plazo que permitan avanzar hacia el proyecto de sociedad que queremos construir.
23. La planificación participativa, en cambio, no se limita a discutir las inversiones públicas en las obras y servicios que la población considere necesarias, da un paso más allá. Se consideran actuaciones que afectan a la sociedad como un todo: el desarrollo de industrias cooperativas que ofrezcan empleo a sectores subempleados o marginados, la búsqueda de soluciones auto sustentables que aprovechen los recursos naturales y humanos de los territorios, la eliminación de intermediarios para los productos agrarios, mecanismos de redistribución de la renta, etcétera. En resumen, con la planificación participativa ambicionamos sentar las bases de una nueva sociedad más justa y más humana.
II Condiciones para poder llevar adelante este proceso
24. A continuación examinaremos las condiciones que deben cumplirse para poder llevar adelante un proceso real de planificación participativa.
1) Conformación de espacios territoriales adecuados
25. Un primer paso que debe dar un gobierno municipal si desea llevar adelante un proceso de planificación participativa descentralizada es establecer los espacios o áreas geográficas en que éste proceso debe ser realizado.
26. Éste es uno de los problemas más serios que enfrentan los gobernantes que abogan por una democracia cada vez más participativa y protagónica.
27. En muchos casos existen subdivisiones territoriales que provienen de la época de la colonia española como las parroquias, que en la actualidad no responden a ningún criterio racional. Hay municipios con gran cantidad de habitantes, barrios inmensos, más grandes que muchos municipios, mientras que hay otros demasiado pequeños. Estas distorsiones repercuten negativamente en una justa, equitativa y eficiente distribución territorial de los recursos y dificulta la capacidad de participación de la población. De ahí la necesidad de ir avanzando hacia una nueva división político?administrativa del territorio nacional.
28. En los municipios rurales estas subdivisiones suelen ajustarse más a las posibilidades de participación de la gente.
29. De acuerdo a las experiencias que hemos estudiado, parecería ser que el ideal para realizar el proceso de planificación participativa descentralizada, es contar con subdivisiones geográficas de los municipios que sean o puedan ser transformadas en espacios de autogobierno en los que se asuman importantes funciones antes en manos de instancias superiores y que, a la vez, tengan las condiciones adecuadas para generar ingresos propios que les permitan operar en la forma más autónoma posible, sin que por ello se pierda la necesaria articulación que debe darse con los restantes espacios de gobierno.
30. Pero antes de hablar de estos espacios de autogobierno detengámonos a analizar cuáles serían los espacios ideales para la participación ciudadana.
31. En Venezuela, luego de mucho debate y de examinar las experiencias exitosas de organización comunitaria —los comités de tierra urbanos (CTU), unas 200 familias que se organizan para luchar por la regularización de la propiedad de la tierra, y los comités de salud que agrupan a unas 150 familias con el objetivo de apoyar la experiencia del médico en las comunidades más desvalidas— se llegó a concluir que ese espacio ideal era la comunidad.
32. ¿Y qué se entiende por comunidad? La comunidad es el conjunto de familias que viven en un espacio geográfico específico, que se conocen entre sí y pueden relacionarse fácilmente, que pueden reunirse sin depender del transporte y que, por supuesto, comparten una historia común, las mismas tradiciones culturales, usan los mismos servicios públicos y comparten problemas similares tanto económicos como sociales y urbanísticos.
33. El número de personas que forman parte de una comunidad varía mucho de una realidad a otra. En un área urbana densamente poblada, donde existen urbanizaciones y barrios con decenas de miles de habitantes, se llegó a concluir que el número debía oscilar entre 150 y 400 familias, en cambio en las zonas rurales se habla de comunidad a partir de 20 familias y menos aún en las zonas rurales más alejadas donde las comunidades conforman pequeños caseríos.
34. Ahora bien, estas comunidades son muy diferentes unas de las otras. Hay algunas que cuentan con importantes tradiciones organizativas y de lucha y que, por lo tanto, tienen varias organizaciones comunitarias en su territorio. Hay otras que cuentan con una o dos y otras que quizás no cuentan con ninguna. Entre las organizaciones que podemos encontrar en una comunidad tenemos, por ejemplo, el comité de salud, los grupos culturales, el club deportivo, la asociación de vecinos, los grupos ambientalistas, el club de abuelos y abuelas, cooperativas, microempresas, y otras. Suele ocurrir que cada una de ellas ande por su cuenta.
35. La idea del presidente Chávez fue crear una instancia que permitiese articular todos esos esfuerzos organizativos en una sola instancia que hiciera las veces de gobierno comunitario. A esta instancia la llamó “consejo comunal”.
36. ¿Y cuál es el mejor instrumento para articular las distintas demandas y los esfuerzos organizativos de una comunidad? Chávez tuvo la genialidad de ver que ese instrumento era la elaboración de un plan único de trabajo destinado a resolver los problemas más sentidos en ella. [iii]
37. Elaborar ese plan único es, por lo tanto, una de las tareas fundamentales del consejo comunal. Para ello se debe partir de un diagnóstico participativo que permita que sean los propios vecinos y vecinas los detecten los principales problemas que allí existen. En el momento de priorizar los problemas , nuestra opinión es que se use un método que permita priorizar aquellos problemas que la comunidad pueda resolver con sus propios recursos materiales y humanos.
38. Esta idea metodológica ha sido propuesta por la Organización Mundial de la Salud y fue puesta en práctica con mucho éxito en varias comunidades cubanas en el periodo que siguió al hundimiento del campo socialista, cuando la situación económica del país era crítica y el Estado cubano no contaba con los recursos suficientes para atender —como hasta entonces siempre había hecho— las demandas de la gente.
39. Fijarse metas posibles de alcanzar a corto plazo con los recursos propios y con el concurso activo del máximo de miembros de la comunidad, permite emprender de inmediato la ejecución de las obras priorizadas, los resultados se ven a corto plazo y con ello aumenta la autoestima de la comunidad y motiva a la gente a participar con más entusiasmo en futuras tareas. Si el diagnóstico no se hace con este criterio suele ocurrir que, en lugar de estimular la participación, la comunidad se queda con los brazos cruzados esperando que las soluciones vengan desde arriba.
40. En el caso en que el costo o complejidad de la solución no esté al alcance de la comunidad, el consejo comunal debe establecer una jerarquía de dichos problemas y elaborar ideas-proyectos para resolverlos. Éstas deben ser presentadas en el proceso de planificación participativa de las instancias de gobierno de nivel superior.
41. Otra de las funciones del consejo comunal es la de promover el control social en todas las actividades que se desarrollan en la comunidad, sean éstas de orden estatal, comunitario o privado.
42. Quien elige a los miembros del Consejo comunal es la asamblea de ciudadanas y ciudadanos de dicha comunidad.
43. A las personas electas se las denomina voceras y voceros porque son la voz de la comunidad. Por eso, cuando pierden la confianza de sus vecinas y vecinos esas personas deben ser revocadas, ya no pueden ser más la voz de su comunidad. Los venezolanos de izquierda se niegan a utilizar el término de representante por las connotaciones negativas que este término ha adquirido en el sistema representativo burgués. Los candidatos sólo se acercan a las comunidades en tiempo de elecciones, prometen “todo el oro del mundo” y luego de electos nunca más se les ve.
44. Creo que es importante señalar que en Venezuela se discutió si convenía que esa directiva comunitaria fuese constituida por la suma de directivas de las organizaciones existentes en ella o si era mejor que fuese electa por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas de dicha comunidad. Se optó por la segunda opción, porque la realidad era que varias de las directivas ya existentes se habían alejado de las bases que las habían elegido. La elección vía asamblea permite corregir esa situación. Si esos dirigentes cuentan con apoyo popular, seguramente serán electos.
45. Cada uno de los miembros de esa directiva que la comunidad elige pasa a desempeñar diferentes funciones, pero quienes analizan, discuten, deciden y eligen son las personas que habitan en esa área geográfica reunidas en asamblea. La asamblea de ciudadanos y ciudadanas es la máxima autoridad en la comunidad. Sus decisiones tienen carácter vinculante para el consejo comunal. Es en ella donde radica la soberanía y el poder del pueblo.
46. Y por eso es tan importante asegurar que su convocatoria sea amplia y que se haga un esfuerzo porque quienes asisten a ella realmente representen los intereses de todos sus habitantes. Se debe evitar citar sólo a los amigos, a los conocidos, a los que comparten una visión política, dejando fuera a las personas que no comparten las mismas ideas o no siguen a los mismos liderazgos. La mejor forma de evitar que esto ocurra es que para que haya quorum se exija que estén presentes en ella personas que provengan de todos los rincones de la comunidad. Ninguna decisión importante debería ser tomada si algunos de esos espacios no están representada en esa asamblea. ¿En qué espacios estamos pensando? En la cuadra, la escalera, el callejón, el bloque, edificio, manzana…
47. Estos espacios suelen estar constituidos por pequeños grupos de familias que por su cercanía tienen relaciones y vínculos más profundos y podrían denominarse áreas vecinales. En consecuencia una comunidad podría estar conformada por varias áreas vecinales. En algunos lugares se ha considerado que para elegir a la vocera o vocero por área vecinal es conveniente elegir primero una vocera o vocero por familia y elegir entre ellos a la persona que representará a esa área ante el consejo comunal.
48. La figura del delegado o delegada (vocero o vocera) por área vecinal es muy importante para el buen funcionamiento de las asambleas. De esta manera se logra que se constituyan asambleas representativas de todo el ámbito del consejo y de la pluralidad de pensamientos existentes en él.
49. Por otra parte, debe quedar claro que la conformación del consejo comunal no se hace de un día para otro. Requiere de un proceso de maduración de la comunidad. Por ello proponemos que un equipo promotor externo promueva la conformación de un equipo promotor interno, electo en asamblea por la comunidad.
50. Este equipo promotor interno tendrá como principal tarea crear las condiciones para que sus habitantes elijan a los miembros del consejo comunal con pleno conocimiento de causa. Deberá elaborar la base de datos de su comunidad visitando a las familias casa por casa. Lo que se busca al asignarles esta tarea es que los posibles futuros miembros del consejo comunal tengan un nítido trabajo de base, conozcan a fondo los problemas de su comunidad, hayan probado en la práctica su dedicación a ella y su constancia en el trabajo. Según su desempeño, todos los miembros del equipo promotor o sólo alguno de ellos serán electos voceras o voceros del consejo comunal.
51. Debemos insistir en que es necesario evitar toda manipulación política o de otra índole.
52. No se trata de conformar consejos comunales sólo con los partidarios del gobierno; estas instituciones comunitarias deben estar abiertas a todos los ciudadanos y ciudadanas, sean del color político que sean.
53. El presidente Hugo Chávez inicialmente pensó que siendo la comunidad el espacio ideal de participación, los consejos comunales podrían ser las primeras instancias de gobierno, pero luego se dio cuenta que para transferir competencias municipales debería tratarse de un territorio más amplio que él denominó comuna. Por lo tanto, el espacio ideal para la participación de la gente común no parece ser necesariamente el espacio ideal para el auto gobierno si entendemos por autogobierno el “sistema de administración de unidades territoriales que gozan de autonomía para administrarse a sí mismas”.
54. Ahora bien, tener esta capacidad de administrarse a sí mismo no significa desconocer la necesaria interrelación que debe existir entre las diversas instancias de gobierno.
55. Por otra parte, no todo autogobierno implica participación. Puede haber unidades territoriales cuyos gobiernos tengan autonomía administrativa, pero cuya conducción no sea democrática.
56. Nosotros aquí estamos usando el término autogobierno en el sentido de autogobierno del pueblo, es decir, que el pueblo se gobierne a sí mismo y, en este sentido de la palabra, no hay autogobierno sin plena participación ciudadana y, por lo tanto, se trata de un proceso siempre perfectible.
57. Creo que esta idea se aclara al examinar la experiencia de Kerala. [iv]
58. Este estado de la India, densamente poblado, es uno de los pocos estados del país que ha puesto en práctica el artículo 40 de la Constitución de 1950 que establece la necesidad de organizar los “ Grama Panchayats” (gobiernos de las aldeas o pueblos rurales) dotándolos de tanto poder como sea necesario para permitirles funcionar como unidades de auto gobierno. Es, además, uno de los escasos estados indios que puso en práctica el diseño de los planes de desarrollo con participación de la gente.
59. En 1992, se introducen en la Constitución India las Enmiendas 73 y 74 que dan a los Panchayats un estatuto constitucional y sientan las bases para llevar a cabo el proceso de descentralización a nivel nacional. Estas enmiendas plantean la descentralización de la administración a través de la creación de tres niveles de autogobierno local: el más bajo nivel de autogobierno es el Grama Panchayats, es decir, el gobierno de la aldea o pueblo (lo que para nosotros son los territorios, para Ecuador las parroquias rurales, y para Venezuela, las comunas); le sigue el nivel de los Block Panchayats que para nosotros son el equivalente de los municipios o cantones, y por último, estarían los District Panchayats o gobiernos de provincias o de estados federados.
60. En 1994, el gobierno de Kerala aprueba la Ley del Panchayat Raj que va a significar una base legal sólida para el sistema de gobierno local y va a unificar la transferencia de instituciones y personal a los autogobiernos locales siguiendo el principio de subsidiaridad.
61. Los Grama Panchayats empezarán a asumir muchas de las funciones que antes eran ejecutadas en los niveles superiores.
62. En 1996 el Partido Comunista de India?Marxista [v] encabeza una coalición de fuerzas progresistas que gana la mayoría en las elecciones de la Asamblea del estado y ese año lanza “La Campaña del Pueblo” para la planificación descentralizada.
63. Esta campaña significó un cambio fundamental en el papel que desempeñarán de ahora en adelante los diferentes niveles de gobierno local y regional.
64. El punto de partida de la Campaña del Pueblo fue una asamblea de ciudadanas y ciudadanos de toda una tarde en las comunidades, para que allí se expresaran las necesidades más sentidas de sus habitantes. Para estimular una significativa participación de la gente en dichas asambleas la Comisión de Planificación del Estado decidió que el 35 al 40% del dinero para el plan de desarrollo bajara a los gobiernos locales. De esta cantidad, el gobierno local de la aldea (el nivel más bajo de la estructura descentralizada), el Grama Panchayat, recibe alrededor del 70%; el nivel que le sigue: el Block Panchayat (municipio rural) recibe 15%; y el District Panchayat (estado o provincia) recibe el otro 15%. Como se puede ver hay una clara decisión de descentralizar la mayor parte de los recursos hacia los gobiernos locales más cercanos al ciudadano común.
65. Con ello las personas que participan ven que son ellas las que realmente están tomando las decisiones acerca de inversiones qué van a hacerse en sus comunidades y no se limitan a aprobar decisiones tomadas desde arriba.
66. Las etapas siguientes de la Campaña implicaban asambleas adicionales, la elección de delegadas y delegados a varias reuniones especializadas, el reclutamiento del personal técnico voluntario entre los jubilados, la priorización de los proyectos por los consejos rural o urbanos electos, y el control social y procedimientos de evaluación. Los aparatos administrativos de los gobiernos de los niveles superiores eran preparados para insertar los proyectos locales en los planes regionales. Se lanzó un programa de educación masiva y de intercambio de experiencias para los activistas en todos niveles. Fue una iniciativa muy ambiciosa que exigió la movilización de energías y recursos de toda la sociedad.
67. Los componentes esenciales del proceso de planificación participativa descentralizada en Kerala fueron los siguientes:
a) Cada nivel de gobierno local debe ser autónomo desde el punto de vista funcional, financiero y administrativo. La supervisión del gobierno central se limita a marcar las directrices generales.
b) Todo lo que pueda ser hecho a niveles inferiores, debe hacerse en estos niveles y no en los superiores. Solo las funciones residuales y complementarias, deben ser llevadas a cabo en los niveles más altos.
c) Los diferentes niveles de descentralización han de conocer con exactitud que funciones tienen que desempeñar, para evitar que haya solapamiento y actuaciones cruzadas con otros niveles de gobierno.
d) Las funciones han de complementarse a través de procesos horizontales y verticales de integración.
e) Las normas y criterios para la selección de favorecidos y la priorización de actividades deben ser igual para todos los programas implementados.
f) Es necesario fomentar el máximo grado de participación posible en todos los niveles y en todas las fases del proceso.
g) Debe existir un constante control social sobre los representantes electos por las bases y sobre todo el proceso de planificación participativa
h) La gente debe tener el derecho a estar informada sobre cada detalle del proceso.
68. Después de mucha reflexión e investigación se determinó que la unidad geográfica y demográfica para el autogobierno más ligado a la gente debía ser el pueblo o aldea rural llamado “Grama” y por eso el gobierno rural se llama Grama Panchayat (gobierno del pueblo o aldea). Junto a los tres niveles de autogobierno en las zonas más rurales, existen en las grandes ciudades los municipios urbanos y las corporaciones municipales.
69. Una vez definido el nivel más bajo de autogobierno, muy pronto los responsables del proceso de planificación participativa se dieron cuenta que citar a una asamblea a los habitantes de un pueblo, en un territorio tan densamente poblado como el de Kerala, implicaba tener que realizar asambleas de más de 1000 personas, lo que realmente no facilitaba la participación protagónica de la gente, por lo que decidieron hacer las asambleas populares (grama sabhas) no en la dimensión de la aldea como tal, sino en las circunscripciones electorales en las que ésta estaba dividida (los wards o barrios).
70. Las reuniones en los ward incluían plenarias con la presencia de todos los participantes y grupos de trabajo más pequeños sobre distintos temas, con el propósito de que las personas pudiesen participar más eficazmente. Pero aún así, estos espacios resultaron demasiado grandes y para algunas tareas se constituyeron los grupos vecinales (40 a 50 familias). que comenzaron a llevar a cabo muchas funciones del grama sabha como, por ejemplo, la discusión del plan local, la revisión de la implementación del plan, y la selección de las personas o entidades que debían recibir los recursos.
71. Probablemente en la mayor parte de los municipios de América latina el primer paso que debería dar el gobierno municipal para llevar adelante el proceso de planificación participativa es establecer una subdivisión territorial donde sean los territorios (comunas, áreas, parroquias o aldeas —según el nombre que se use en cada país) los primeros espacios de autogobierno.
2) Descentralizar competencias
72. En el caso de que no existan políticas nacionales de transferencia de competencias del municipio a sus subdivisiones territoriales, otro paso que debe dar el gobierno municipal, y que es aún más complejo que el anterior, es el de descentralizar competencias hacia las áreas en que se ha subdividido el territorio municipal aplicando el principio de subsidiariedad al que nos referimos anteriormente. Por ejemplo, transferir competencias en la administración de recursos, la recaudación de impuestos, el registro civil, la administración de las empresas del Estado, la planificación urbana, la vigilancia y la seguridad, el asfaltado de las calles, la atención a los hogares de ancianos, la administración de los comedores populares que puedan existir en esas subdivisiones territoriales, y, en general, el mantenimiento de la infraestructura de centros de salud, educación, cultura, deportes.
73. No es posible fijar criterios rígidos para esta descentralización. Es necesario tener en cuenta cada realidad. Por ejemplo, mientras resulta razonable la gestión centralizada de servicios como el saneamiento y limpieza de calles en una ciudad, por la economía de escala y las posibilidades de mecanización que allí podrían aplicarse; en zonas rurales, con comunidades pequeñas y relativamente aisladas, resulta obvio que una gestión descentralizada no sólo es posible sino que aseguraría mejores resultados.
3) Descentralizar recursos a los territorios
74. La otra premisa fundamental de la planificación participativa que proponemos es la descentralización de recursos hacia los territorios, tanto recursos materiales (financieros, equipamiento), como lo que se refiere a recursos humanos (personal).
a) Recursos financieros
75. En caso de que las normas vigentes no contemplen la posibilidad de descentralización de recursos financieros el gobierno municipal o comunal ( parroquial, etcétera) podría llevar adelante esta iniciativa.
76. Existe la experiencia del Municipio Torres, estado Lara de Venezuela, donde el gobierno municipal transfirió los recursos para obras con que contaba la alcaldía a sus 17 parroquias para que éstas pudiesen decidir y ejecutar las obras que ellas priorizan [vi] . Y para transferirlos usó fundamentalmente como criterios: la extensión del territorio (gran parte de él es de carácter rural), el número de habitantes, la densidad de población y un índice de compensación interterritorial que usa Venezuela para entregar mayores recursos a las zonas más deprimidas.
b) Recursos en equipamiento y personal
77. También es necesario relocalizar a funcionarios sacándolos del aparato central y reubicándolos en las localidades. Y facilitar locales y equipamiento.
4) Capacitación de los actores
78. No basta, sin embargo, con transferir recursos humanos y desear la máxima participación de la ciudadanía, es también fundamental capacitar tanto al personal técnico, como a los representantes electos por la población y a la propia población dotándolos de los instrumentos que les permitan desempeñarse eficientemente en el proceso de planificación participativa descentralizada.
79. Uno de los puntos más fuertes del proceso de planificación participativa descentralizada en Kerala fue justamente el gran énfasis que se hizo en preparar a los diversos actores: comunitarios, técnicos, representantes, voluntariado. Sólo para dar un dato: el primer año se impartieron talleres de un día a 100 mil activista en un Estado con alrededor de 38 millones de habitantes.
5) Generar una base de datos
80. Otra premisa fundamental para la planificación participativa descentralizada es la necesidad de generar una correcta base de datos que permita planificar a partir del mejor conocimiento posible de la realidad local, uno de cuyos elementos fundamentales es el mapa de actores sociales. Muchas veces a nivel central existen muchos datos, pero esos datos no están organizados y disponibles de manera que puedan ser utilizados para la planificación participativa descentralizada en la localidad. Es importante entonces poder tener acceso a esos datos para completarlos con datos obtenidos en las propias localidades, con la participación tanto de expertos como de los propios habitantes de esos territorios.
Conclusión
81. El proceso de planificación participativa descentralizada será más integral en la medida en que se cuente con el mayor número de comunidades organizadas en el territorio municipal. Al hacer éstas su diagnóstico y priorizar sus problemas en asambleas mucho más pequeñas, la participación de los ciudadanos es más plena.
82. Además de elaborar su plan de desarrollo comunitario, esas asambleas comunitarias deberán pronunciarse acerca de las propuestas de división territorial elaboradas por el municipio, la descentralización de competencias, la distribución de los recursos entre los territorios, las áreas de desarrollo que consideran deben ser priorizadas, manifestar sus demandas dirigidas a las instancias superiores de gobierno, establecer las prioridades de esas demandas, estar presentes a través de sus representantes (voceras y voceros, delegadas y delegados, consejeras y consejeros) en los restantes niveles del proceso de planificación participativa descentralizada y ser informadas y consultadas acerca de los planes que se elaboran a partir de dichos procesos.
83. La participación de comunidades organizadas en consejos comunales sería el aporte más específico y enriquecedor de la experiencia venezolana al proceso de presupuesto participativo impulsado por los gobiernos encabezados por el Partido de los Trabajadores en Brasil y a la experiencia de planificación participativa descentralizada en Kerala.
84. Finalmente, estoy convencida de que es a través de un proceso planificación con estas características cómo la riqueza de una sociedad pasa a ser gestionada por toda la sociedad y no por una élite, y cómo, de esta manera, puede ponerse al servicio de toda la sociedad. Y por ello creemos que la planificación participativa descentralizada es un rasgo esencial a la nueva sociedad alternativa al capitalismo que queremos construir.
85. Al no tener color político, ya que convoca a todas y todos los ciudadanos a participar en la elaboración del plan de desarrollo, aportando sus criterios y colaborando en las diversas tareas que ello involucra, crea amplios espacios de encuentro y de acción que permiten reunir a personas de la más diferente militancia política, a personas que nunca han militado en un partido, a aquellas que sienten un rechazo por las malas prácticas políticas y los políticos.
86. Esta forma de planificar es el instrumento ideal para lograr una plena participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos y, al mismo tiempo, las personas involucradas en dicho proceso se dignifican, aumenta su autoestima y, lo más importante, dejan de sentirse mendigando soluciones del Estado. Se sienten, por el contrario, constructoras de su propio destino y del de su sociedad.
87. En esta actividad, como en toda actividad humana existe un doble producto: un primer producto objetivo material: el plan construido en forma participativa, algo palpable, que está a la vista de todos, y un segundo producto subjetivo espiritual, mucho menos tangible, que sólo una mirada atenta descubre: la transformación de las personas a través de esa práctica, su crecimiento humano.
88. Se trata de un proceso educativo donde se aprende a indagar las causas de las cosas, a respetar las opiniones de los otros, a entender que los problemas que confronta no son exclusivamente de su calle y de su barrio, sino que están relacionados con la situación global de la economía, la situación social nacional, inclusive con la situación internacional. Se aprende que los problemas de cada persona y de cada comunidad deben examinarse dentro del contexto de la realidad de otras personas y otras comunidades. Éstas pueden tener una situación mucho más difícil y urgente que la propia. En el proceso se van creando nuevas relaciones de solidaridad, de complementariedad, que ponen el acento más en lo colectivo que en lo individual.
89. Todo esto hace que las personas amplíen sus conocimientos en aspectos políticos, culturales, sociales, económicos, ambientales y así se politicen en el sentido amplio de la palabra. Y esto les permite tener una opinión independiente que ya no puede ser manipulada por los medios de comunicación, predominantemente en manos de las fuerzas conservadoras.
90. Aunque la situación ideal es que desde el Estado central se decida la descentralización de un porcentaje importante de los recursos nacionales destinados al desarrollo del país, no cabe duda que la mayor parte de los países están muy lejos de contar con una situación de este tipo. Sin embargo, consideramos que esto no debe ser impedimento para que las autoridades locales que así lo deseen emprendan procesos para desarrollar la planificación participativa descentralizada en sus propios ámbitos, contribuyendo con ello a formar, a través de esas prácticas, a ciudadanas y ciudadanos más preparados para ser protagonista de la nueva sociedad que queremos construir, dónde el protagonismo de la gente es uno de sus rasgos centrales.
91. Nuestro mayor deseo es que algunos alcaldes se entusiasmen con esta propuesta y la pongan en práctica como una experiencia piloto, que seguramente será enriquecida a través de la propia práctica.
(*) Conferencia magistral en Encuentro Internacional Académico Científico en Metodologías y Experiencias Participativas Socio-ambientales, Universidad de Cuenca, 13 al 15 noviembre 2014*)
Esta ponencia es una síntesis de ideas desarrolladas con mayor amplitud en un libro sobre el tema que la autora está terminando y que ha contado con la colaboración de José Bartolomé y Noel López.
[i] . De los consejos comunales a las comunas. Construyendo el socialismo del siglo XXI, (2009) Publicado en: http://www.rebelion.org/docs/97085.pdf
[ii] . Ver sobre este tema: Marta Harnecker, Delegando poder en la gente: presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil, MEPLA, Cuba, 1999; Monte Ávila, Venezuela, 2004. Puede encontrase en forma digital en: http://www.rebelion.org/docs/95167.pdf
[iii] . Este método se aplicó con éxito en la comunidad rural cubana de Guadalupe, provincia Ciego de Ávila y está desarrollado en forma detallada en el libro de Marta Harnecker, Buscando el camino (método de trabajo comunitario), publicado en Cuba, MEPLA, 2000. Se puede encontrar en el siguiente link: http://www.rebelion.org/docs/95168.pdf . También existe un documental con el mismo nombre acerca de dicha experiencia que se puede encontrar en: http://videosmepla.wordpress.com/documentales-de-participacion-popular/ciclo-video-debate/5-buscando-el-camino/
[iv] . Ver más sobre el tema en Richard Franke, Marta Harnecker, Andrés Sanz Mulas y Carmen Pineda Nebot, Estado Kerala, India, Una experiencia de planificación participativa descentralizada, Centro Internacional Miranda, http://www.rebelion.org/docs/97086.pdf ). Sobre este tema recomendamos el libro de T.M. Thomas Isaac y Richard W.Franke, Democracia local y desarrollo (campaña popular de planificación descentralizada de Kerala), Diálogos L’Ullal Editions, Xativa, España, junio 2004. También el libro de Rosa Pinto y Tomás Villasante: Democracia participativa en Kerala: Planificación descentralizada desde la base , El Viejo Topo, España, 2011.
[v] . Communist Party of India – Marxist (CPI-M).
[vi] . Ver más información en: Marta Harnecker, Transfiriendo poder a la gente. Municipio Torres, Estado Lara, Venezuela, CIM-Monte Ávila, Venezuela, 2008. Puede encontrarse en: http://www.rebelion.org/docs/97082.pdf
Fuente: Rebelion
