Especial: Un Nuevo Sistema de Seguridad Social

El sistema de pensiones basado en las AFP fracasó. No fue capaz de cumplir lo prometido.

Hoy, cuando las primeras generaciones que se vieron obligadas a participar de este sistema empiezan a pensionarse, queda al descubierto el drama social que significa para Chile el desmantelamiento de la seguridad social.

El resultado básico de la reforma de 1981 es que los pensionados reciben una pensión contributiva equivalente al 20% o menos de su último sueldo. Y esta tasa de reemplazo ira disminuyendo para los próximos jubilados, dada una rentabilidad de los fondos de pensiones que estará en torno al 3% para las próximas décadas, muy lejos del 7,8% que promedia el sistema desde su inicio.

La cobertura del sistema contributivo de AFP es, además, muy deficiente: solo un 60% de la fuerza de trabajo cotizó para su pensión en el primer semestre de 2020, lo cual es reflejo de la informalidad en el mundo del trabajo y precariedad a la cual se encuentran sometidos, arrastrando lagunas previsionales por cesantía o informalidad, que se concentran en las mujeres.

El resultado es que el 40% de la población solo podrá aspirar a la pensión solidaria o con una pensión contributiva que se complemente con aporte previsional solidario, quedando así el 74% de los pensionados con una pensión menor al salario mínimo.

El sistema de reparto se mantuvo como privilegio para las FF.AA. y cuesta hoy a todos los chilenos un 0,9% del PIB, mientras en la pensión solidaria solo se gasta un 0,8% del PIB.

Sostener el sistema antiguo de cajas, pero sin las cotizaciones, representa todavía un gasto presupuestario de 1,5 % del PIB y por décadas alcanzó entre un 3% y 5% del PIB.

Proponemos al país una propuesta de cambios al modelo previsional vigente que se enmarca en un proceso mayor de transformaciones y cuyo horizonte es terminar con el modelo actual de seguros privados.

Propone la creación de un sistema de pensiones público, tripartito, multipilar, solidario y de reparto intergeneracional. Este nuevo sistema funcionará sobre las siguientes bases:

1. Las pensiones deben dejar de ser un espacio de lucro para transformarse en un derecho para todos y todas.
2. La administración de los fondos de pensiones contributivos deberá estar a cargo del Estado, eliminando los espacios de ganancias monopólicas de las AFP.
3. Los empleadores deberán cotizar un 9% de la remuneración para mejorar las pensiones contributivas de los trabajadores, mientras el aporte obligatorio de los trabajadores pasará de 10% a 9% de la remuneración, con un aporte bipartito de monto equivalente.
4. Para que ningún adulto mayor viva en la pobreza, la solidaridad se expresará en transferencias desde los que hoy trabajan hacia los jubilados, desde las personas de altos ingresos hacia las de bajos ingresos y desde los hombres hacia las mujeres.
5. El sistema entregará una Pensión Básica Universal a los/las adultos/as mayores, superior a la línea de pobreza y de un monto inicial del orden de $225.000, financiada con impuestos generales.
6. La solidaridad intergeneracional se expresará en un Pilar de Reparto que sustituirá la cotización obligatoria a las AFP a través de un esquema de cotización que dará lugar a derechos previsionales según los años y monto del aporte obligatorio, constituido por un 9% de cotización salarial y un 9% de cotización del empleador. Este 9% de cotización sobre las remuneraciones, sin topes, alimentará un sistema de cuentas nocionales que registrará los aportes previsionales obligatorios a lo largo de la vida laboral.
7. Con el nuevo sistema, la pensión contributiva pasará apenas empiece su aplicación de un promedio de $230.000 a uno de $547.000. La más baja partirá al menos del salario mínimo vigente. El sistema entregará un bono mujer y de reconocimiento a la maternidad, lo que en promedio elevará las pensiones de las mujeres en un 37%. Esta parte de las pensiones se financiará con una cotización de 5% de cargo del empleador que integrará un Pilar de Ahorro Colectivo y de Corrección de Inequidades. Un 1% se utilizará en los bonos para terminar las diferencias de género y un 4% se utilizará para un Fondo de Ahorro que contribuirá, mediante capitalización, a sostener el sistema en el largo plazo. El cálculo realizado bajo supuestos conservadores indica que el sistema podrá absorber el cambio demográfico más allá del año 2100.
8. Un Pilar de Ahorro Individual Voluntario podrá complementar las pensiones, reorientando el trabajo de las administradoras privadas de fondos hacia rendimientos estables y con bajos riesgos y cambiando el actual cobro de comisiones por flujo a un cobro por saldo.

Fundamentación

Las estadísticas de la Superintendencia de Pensiones registran 11,3 millones de afiliados al sistema actual de pensiones, pero con solo 5,6 millones de cotizantes. Luego de los tres retiros de 10%, donde 4,5 millones han quedado sin saldo en sus cuentas y tendrán que recibir la Pensión Básica Solidaria en casi (1) su totalidad.

Su ingreso promedio es de 817.000 pesos. El fondo de pensiones lleva acumulado el 73,7 % del PIB. Las pensiones entregadas por medio de las AFP y compañías de seguros son 1.344.071, con un promedio de cerca de $228.000. El pilar solidario entrega pensiones a 1.514.307 personas, de las cuales 587.830 son por concepto de Pensión Básica Solidaria, con un monto promedio de $114.000 y 926.477 por concepto de Aporte Previsional Solidarios y reciben cerca de $74.000 de complemento de pensión por este concepto.

El contexto general es de envejecimiento de la población: si en 2015 la población de 65 años y más era el 10,5 % del total, se estima que en el año 2050 será de 23,6 % (CELADE).

Más del 50 % de las pensionadas entre enero de 2007 y diciembre de 2020 recibieron pensiones autofinanciadas menores a $38.000, lo que refleja una gravísima insuficiencia del actual sistema. Adicionalmente se observa una grave brecha de género. La mediana de la pensión de las mujeres es solo un 22 % de la mediana de la pensión de los hombres. La mediana de pensión autofinanciada de los hombres es así más de cuatro veces mayor a la de la mujer.

Si bien el promedio de tasa de reemplazo para todos los afiliados es del 43 % del último ingreso, la mediana para esta variable es del 20 %. Es decir, el 50 % de los afiliados recibe menos de un quinto de su último ingreso al momento de jubilar. Estas cifras esconden, nuevamente, una gran diferencia entre hombres y mujeres, teniendo los primeros una tasa de reemplazo mediana del 34%, versus una del 13% para las mujeres.

La Comisión Bravo encontró que el 61% de las pensiones autofinanciadas son menores a la línea de pobreza y el 74% % de las pensiones son menores al salario mínimo. El 72% de las pensiones autofinanciadas de mujeres son menores a la línea de pobreza y el 85 % son menores al salario mínimo. Nuevamente, los datos muestran como, por un lado, la gran mayoría de los pensionados son incapaces de mantener a través de su pensión estándares mínimos de vida y, por otro, la grave brecha de género existente, que deja a las mujeres pensionadas como las más perjudicadas por el sistema actual.

La burbuja reventó y es una necesidad impostergable proponer un nuevo sistema de pensiones que contenga en sus cimientos un cambio estructural de modelo y una valoración profunda de la dignidad humana en la etapa de la vejez.

Los componentes de un nuevo sistema de pensiones

Se propone, la creación de un Sistema de Pensiones en base a pisos de seguridad social y rechazar el fortalecimiento del sistema de AFP para el 10% de la cotización obligatoria y la gestión por privados de un 6% adicional como propone el gobierno.

La propuesta es una combinación de tres sistemas de reparto que se refuerzan entre sí. Toma como referencia las normas actualizadas de la OIT en materia de seguridad social, y en particular el Convenio 102, que proporcionan un conjunto de reglas mínimas aplicables a los sistemas nacionales de seguridad social aceptadas a nivel internacional. Dichas normas presentan una serie de principios que ofrecen orientaciones para el diseño, financiación, gobernanza y supervisión de los sistemas nacionales de seguridad social.

El Convenio 102 sigue siendo una referencia para el desarrollo una cobertura integral de la seguridad social a nivel nacional. Los principios que han de aplicarse a la hora de la extensión de la cobertura de seguridad social, en las dimensiones horizontal y vertical, se establecen en la Recomendación núm. 202, donde la responsabilidad general y principal del Estado está destacada como un principio global que enmarca los demás principios.

Primero, por nuestra parte, proponemos un sistema de transferencias que son pagadas con ingresos corrientes del Estado a partir de impuestos generales. Con la pensión básica universal todos parten de un piso de dignidad.

Segundo, se propone un sistema de reparto intergeneracional en forma de cuentas nocionales, que conforman la base desde donde se calculan los beneficios pensionales contributivos. Este es un régimen de reparto donde las cotizaciones en cada período de tiempo y una Reserva Técnica pagan las pensiones.

Se lleva un registro de los aportes realizados, que dan lugar durante la etapa de la jubilación a derechos sobre lo recaudado por quienes trabajan. Estos valores se incrementan conforme a un rendimiento acordado en un amplio contrato social (habitualmente relacionado con el crecimiento del ingreso per cápita o de la masa salarial).

El cálculo de la pensión base de cuentas nocionales posee un elemento de reparto de genero. Por medio del reparto simple se mejoran las pensiones de las mujeres, para llevarlas al mismo nivel de los hombres de acuerdo a los montos acumulados en las cuentas nocionales, por lo tanto se calculan pensiones con bases iguales para ambos sexos.

Tercero, se propone un reparto de capitalización colectiva, pues una parte de las pensiones, mediante un Aporte Solidario Complementario, serán pagadas en el nuevo sistema por un fondo que se alimenta de las cotizaciones corrientes y del rendimiento de sus inversiones. El excedente incrementará a una Reserva Técnica. A futuro, cuando el costo supere a la prima (gastos mayores que ingresos por contribuciones), se utilizarán los rendimientos de la reserva para cubrir la diferencia.

De esta manera se sortea el problema del envejecimiento de la población. Al ser contributivas, estas alternativas buscan una justicia actuarial entre quienes adquieren derechos por cumplir con la obligación de cotizar en el sistema. Pueden incluir mecanismos para garantizar solidaridad a través del diseño de la regla de beneficios definidos (intrasistema e intergeneracional), pues si esta regla es muy exigente respecto a la antigüedad, puede excluir a muchos que no tienen una trayectoria suficientemente densa de cotizaciones a lo largo de su vida laboral.

Cuarto, No más AFP en el sistema de pensiones:

Las AFP ya no podrán cobrar cotizaciones, calcular pensiones o pagar las pensiones. Se termina con la cotización obligatoria a las AFP y con las cuentas individuales dentro del sistema de pensiones. En cualquier caso, los trabajadores y las trabajadoras que quieran ahorrar fondos extra para su pensión, podrán contratar un seguro privado en una compañía de seguros, las que en ningún caso podrán acceder a entregar pensiones con los fondos acumulados dentro del nuevo sistema.

Con esto se eliminará la modalidad de Retiro Programado, que entrega una pensión decreciente en el tiempo al afiliado, y se entregarán pensiones estables en el tiempo dando seguridad al pensionado que a medida que envejece tendrá los recursos necesarios para vivir dignamente… (2).

Se debe, además, incorporar a los trabajadores independientes y por cuenta propia al sistema. Es necesario que la fuerza de trabajo que actualmente no cotiza comience a contribuir a la seguridad social y así puedan ser incluidos entre los beneficiarios del sistema contributivo.

Esta cotización se incorporaría al Pilar de Ahorro Colectivo, dividiendo a los trabajadores en aquellos de ingreso promedio mensual hasta $1,3 salarios mínimos, quienes deberían cotizarán por un ingreso mínimo mensual, y aquellos de mayor remuneración, para quienes la obligación mínima sería cotizar por el equivalente a 1,3 ingresos mensuales.

Asimismo, se propone la creación de incentivos, con cargo a los impuestos generales, para personas del sector informal y de bajos ingresos, de manera de complementar las contribuciones de aquellos que lo hagan sin tener la obligación legal de hacerlo.

Esta propuesta de reforma busca profundizar lo ya iniciado el año 2008, mediante la creación del Pilar Solidario no contributivo de cargo a los impuestos recaudados por el Estado. Toma las principales propuestas de la recomendación 202 de la OIT sobre Pisos de Seguridad social y el convenio 102 de la OIT sobre Seguridad Social para reestructurar el sistema previsional bajo los principios de ésta, modificando tanto la manera cómo se financian los beneficios como los actores principales de administración del sistema.

El primer escalón universal es la Pensión Básica Universal, el segundo escalón corresponde al contributivo obligatorio, donde se ubica el piso solidario de pensiones contributivas mínimas y el de corrección de inequidades de género y, finalmente, un tercer escalón voluntario de seguro privado.

Figura 1 : Escalera de Seguridad Social

Proyecciones del gasto

La transformación del Pilar Solidario en una Pensión Básica Universal garantizada debe cubrir el 80% de los hogares en una primera etapa, hasta llegar al 100% de la población mayor de 65 años, financiada con impuestos a las rentas del capital y del trabajo de mayor magnitud.

Esta pensión debe inicialmente no ser inferior a la Línea de Pobreza oficial ($174.000 en mayo de 2019) (3) y alcanzar en plazos breves el 150% de la Línea de la Pobreza. Debe ser administrada por el Instituto de Previsión Social.

Gráfico 1: Gasto presupuestario en la Pensión Básica Universal

Los cálculos realizados indican que, el presupuesto nacional debería reservar en promedio el 2,5% del PIB promedio hasta el 2100 para pagar íntegramente este primer tramo de la escalera de seguridad social, suponiendo un reajuste real anual del orden del 1% y un crecimiento del país de 3% a largo plazo, como lo proyecta la OCDE. Hoy, el presupuesto ya ocupa un 1,31% del PIB en el Pilar Solidario y un 0,9% en el pago de pensión de reparto a Capredena y Dipreca.

Además, el actual proyecto de ley del gobierno aumentaría el gasto fiscal en pensiones solidarias a niveles de 1,2% del PIB. Como se puede apreciar, el nuevo esfuerzo gubernamental significaría un aumento de un 0,5% por sobre el proyecto de reforma del actual gobierno, beneficiando a 2.2 millones de pensionados.

El cambio desde las AFP hacia un nuevo sistema contributivo debe financiarse en régimen con un aporte de 9% de los trabajadores y un 9% de los empleadores sobre la planilla salarial.

En el nuevo sistema de reparto, el beneficio de pensión dependerá de lo aportado en la vida activa, con cotizaciones registradas en cuentas nocionales como derechos previsionales futuros.

Estos derechos previsionales darán lugar a un reparto inter-generacional e intra-generacional con las cotizaciones recaudadas en proporción a los derechos previsionales acumulados y registrados.

Este tipo de sistema de reparto, vigente en Suecia y otros países, asegura la absorción del cambio demográfico sin desequilibrios fiscales indexando las pensiones a la evolución del empleo y los salarios y, cuando es necesario, ajustando los parámetros del reparto (monto de la cotización y de la pensión y edad de jubilación).

En el sistema de cuentas nocionales que registran derechos previsionales individuales cada generación ahorra durante toda su vida laboral, y al momento de jubilar, se calculan los beneficios de cada individuo como una anualidad equivalente al monto aportado por cada uno rentabilizado por una tasa de interés relevante para las personas a jubilar en cada generación.

Será necesario asegurar tasas de interés alineadas entre generaciones para mantener una lógica de seguridad social.

El pilar contributivo ocuparía el 10% de las cotizaciones corrientes del sistema. En 2019 serían las de 5.514.228 trabajadores, con un salario imponible promedio de $813.669, acumulando un volumen de $448.670.124.025 mensuales.

Para pagar las pensiones de 1.369.923 pensionados del sistema de AFP, diferenciados entre pensiones de vejez (706.143), pensiones de vejez anticipada (223.879), pensiones de invalidez definitiva (123.944), pensiones de invalidez definitiva parcial (18.940), pensiones de orfandad (61.117), pensiones de viudez (215.600) y otras pensiones (20.300).

El nuevo sistema pagaría primero la Pensión Base calculada de acuerdo con los criterios de un Cuenta Nocional y cómo Renta Vitalicia, igualando previamente los cálculos de pensión entre mujeres y hombres, usando $331.782.324.310. Luego se calcula el Aporte Solidario Complementario, el que pagaría un monto máximo de $134.000 para todos los que tengan pensiones menores a $600.000, ocupando $109.633.312.534.

Quedarían excedentes por $7.477.134,836 para ser acumulados en un fondo común de reservas, que crecerían a una tasa anual del 3% en línea con las estimaciones de la OCDE y el Banco Mundial.

La propuesta mantiene la lógica de que quienes más aportan más pensión reciben, pero las pensiones ahora quedarían ajustadas a criterios de justicia social.

El mecanismo para aplicar esta mejora son las cuentas nocionales en las que se registran los recursos cotizados y también los aportes con criterios sociales. Es notorio el importante efecto de la Pensión Básica Universal en este sistema. El efecto final se puede apreciar en la siguiente tabla.

Tabla 1: Efectos Promedios para las Pensiones de Vejez con una Pensión Básica Universal de $225.000 y pensión mínima garantizada de $424.000

En los siguientes gráficos podemos ver la diferencia en pensiones finales y la composición de la nueva pensión.

Gráfico 2: Comparación entre Pensiones Iniciales y Finales del Sistema

Gráfico 3: Composición de la Nueva Pensión

Se puede apreciar como se van apilando los distintos pisos del sistema, hasta convertirse en la pensión final a pagar.

El Pilar de Corrección de Inequidades de bajos ingresos y de Género permitiría que las personas con más bajas pensiones recibieran un complemento, mientras existiría un aporte a las mujeres para corregir las desigualdades enfrentadas por éstas en el mercado laboral. Esto incluiría:

1. Un Bono por hijo nacido vivo, que se manifestaría en la contabilidad de derechos previsionales como la cotización por 24 salarios mínimos (6 más que los que existen actualmente);
2. Un Bono de suplemento a las cotizaciones de las mujeres, de manera que al alcanzar los 60 años tengan un fondo que sea equivalente al de un hombre que jubila en las mismas condiciones a los 65 años; por cada 7 años de cotización, a cada mujer se le sumaría en su cuenta de derechos previsionales un año más con el salario promedio de los 12 meses anteriores de cotizaciones.
3. Una compensación previsional a aquellas personas que se dedican sin recibir remuneraciones al cuidado de personas mayores, con enfermedades graves o incapacitantes o en situación de discapacidad.

La propuesta es que se utilice el 1% de las cotizaciones para aplicar estos beneficios (alrededor de $424.447.563.075), de la que se ocuparía cerca de la mitad en el corto plazo y el resto quedaría ahorrado en el fondo de reserva para mantener los beneficios en el futuro.

Las pensiones de las mujeres se calcularían utilizando las tablas de cálculo de un hombre con los mismos ahorros, luego desde el fondo colectivo se les entregaran los fondos faltantes a las mujeres. Las pensiones de las mujeres subirían un 37% promedio, cerrando las brechas de género que crea el sistema actual, lo que equivale a entregar 5 años más de cotizaciones a todas las mujeres.

Gráfico 4: Bono de paridad de pensiones entre hombres y mujeres

La nueva pensión de la mujer incorporaría tanto la Pensión Básica Universal como la Pensión Complementaria Solidaria bajo un esquema de reparto. Lo que se hace es darle un mismo punto de partida a hombres y mujeres considerando el nivel de aportes que alcanzó en su vida activa, borrando cualquier sesgo de género.

En el caso de los aportes del bono por hijo nacido vivo, lo que se hace es reconocer ese periodo no trabajado como un período sin lagunas, por lo que al aplicar el bono mujer se produce un efecto doble en la mejoría de la situación de las mujeres.

La creación de un Fondo de Capitalización Colectiva tiene por objeto ocupar un 8% de la cotización como ahorro para enfrentar los problemas de longevidad que impedirían pagar los beneficios utilizando exclusivamente el 10% de las cotizaciones para darle plena sustentabilidad en el tiempo a la propuesta.

La cantidad de jubilados con respecto a la población económicamente activa va ir aumentado. Si a principios del año 2019 esa proporción era 1 jubilado por 5,84 personas en edad de trabajar, para el año 2100 tendremos 1 jubilado por cada 1,72 personas en edad de trabajar.

Si suponemos que el valor de los salarios crecerá solo al 1,5% anual durante todo el periodo modelado, entonces los beneficios entregados requieren del uso del fondo a partir del año cinco de iniciado el sistema. A medida que crecen a mayores tasas los sueldos, el sistema se hace cada vez mas sustentable, pero el sistema sigue siendo sustentable a tasas de 1% de crecimiento anual de los salarios. Las proyecciones actuariales del seguro de cesantía que realiza la Superintendencia de Pensionas utiliza estimaciones de crecimiento anual de los sueldos del 2,5%.

El sistema de ahorro colectivo propuesto es capaz de sortear el envejecimiento y mantener la sustentabilidad del sistema, y eventualmente ampliar beneficios si los resultados económicos generales presentan holguras mayores a las presupuestadas. Los ahorros estarán invertidos primordialmente en infraestructura de interés nacional con tasas de rendimiento aseguradas, que contribuirán al crecimiento de la actividad económica.

Gráfico 5: Población Económicamente Activa y Jubilados, 2019-2100

En la medida en que vayamos mejorando el monto mínimo y máximo del Pilar Contributivo Solidario podremos entregar todavía mejores pensiones. El sistema puede ir evolucionando de acuerdo con cambios paramétricos que den cuenta de las necesidades y capacidades del país en cada etapa.

El nuevo sistema supone terminar con el rol de las AFP y Compañías de Seguros privadas en el sistema previsional obligatorio. El Instituto de Previsión Social debe encargarse de la recaudación, repartición, administración, cálculo y estudios del nuevo sistema previsional.

Conclusiones

Con la implementación de las mencionadas propuestas se pondría fin a la mercantilización generalizada del sistema previsional y se restauraría el rol central del Estado en él mismo.

Se lograría incrementar las pensiones considerablemente y se garantizarían prestaciones mínimas para los jubilados. Se instauraría un verdadero sistema de seguridad social, en el que prevalecería el bienestar de los trabajadores jubilados y el del conjunto de los adultos mayores, terminando con un sistema que solo busca la ganancia de agentes privados que lucran con los aportes de los trabajadores.

Se objetará que el establecimiento de una cotización del empleador tendría efectos negativos sobre el empleo y la inversión. La experiencia indica que nada de eso ocurre, por ejemplo, con la introducción del Seguro de Cesantía. El esfuerzo propuesto será ahora mayor, pero la Cotización del empleador seguirá siendo inferior a la existente en la mayoría de los países de la OCDE.

El nuevo sistema tendrá costos de transición y adaptación, pero garantizará derechos y permitirá a muchos tomar más riesgos para la innovación sabiendo que su vejez estará mejor cubierta.

Es relevante insistir que el destino de los nuevos recursos de la reforma de pensiones es determinante.

Estos no deben incrementar las ganancias privadas sino ir a un esquema público y solidario para terminar con la anomalía de una seguridad social basada en aportes obligatorios manejados por privados con afán de lucro y utilidades oligopólicas protegidas por el Estado.

Este debe ser un debate con sentido de urgencia y oportunidad, especialmente si se considera que al año 2025 el 50% de los jubilados tendrá pensiones con una tasa de reemplazo del salario inferior al 15%.

Notas

1. Existe una proporción de estos afiliados que tenían bajos montos por que entraron recientemente al mercado laboral, por lo que aun es posible que reúnan fondos para una pensión mayor a la PBS.

2. El cobro por flujo de las AFP por sus servicios por cada cotización realizada por los afiliados genera que sus ingresos y utilidades no dependan directamente de las inversiones que realicen sino de la cantidad de afiliados con los que cuenten y sus salarios. Esto, a su vez, puede generar que subestimen los costos de los riesgos de sus inversiones y que no tengan incentivos directos a cuidar los saldos de sus afiliados. Por lo tanto, es vital el cambio de regulación para transitar hacia un sistema de cobro por saldo acumulado, pues así se pueden alinear los intereses de los afiliados con los de las AFP, protegiendo los fondos y además aumentando el salario líquido de los trabajadores.

3.Este es el monto que satisface la línea de pobreza para una persona medida por el Ministerio de Desarrollo Social para Mayo de 2019.