Hasta aquí la burocracia se presentó, primero, como un tipo de organización racional – instrumental y un modo de dominación impersonal, pero en cuanto tal indiferente respecto de cualquier interés y producto de una tendencia ciega a la racionalización. Segundo, como grupo o capa dominante autónomos, en la acepción de Mitchells y de Selsznik. Lefort sintetiza las dos corrientes de la teoría de la burocracia – como técnica de organización formal y como capa autonomizada con interés propio – pero avanza en su conceptualización como un cuerpo especializado de dominio (Lefort 1984).
Su lectura crítica de las interpretaciones de Weber y de Marx sobre la burocracia lo llevan a verla, en primer término, como un órgano al servicio de los dominantes situado entre los dominantes y los dominados y cómo un estrato orientado a organizar y perfeccionar las condiciones de dominación que crece al mismo tiempo que se extiende y profundiza el capitalismo.
Sin embargo, tal consideración de la burocracia como un medio específico lleva al planteamiento del problema de sus límites y, con ello, a una nueva conceptualización.
Lefort llega de ese modo a definir a la burocracia como una práctica social caracterizada por la reproducción y extensión de ese medio social del que depende. Ese medio social se caracteriza por constituir un sistema jerárquico de dominación puesto permanentemente a distancia de los dominados.
En él cada burócrata se define por su posición en la jerarquía – esto es, por su relación de mando/obediencia con los otros burócratas – de la que depende su status y el ascenso en la jerarquía supone cuotas de poder y status crecientes.
De tal modo, la reproducción, perfeccionamiento y desarrollo del medio de dominación como un fin en si mismo definen a la burocracia como práctica social. Tal definición excluye de la burocracia a los puros ejecutantes, aunque una parte de ellos, los niveles más bajos de la burocracia propiamente dicha, puede identificarse con ella haciendo suyo el ideal de los burócratas: la promoción.16
Desde esta perspectiva la burocracia puede ser vista, entonces, como una práctica social especializada en la reproducción, perfeccionamiento y extensión de una dominación de carácter impersonal, que a los mismos burócratas se les presenta como imperio de la norma objetiva.
En esta definición resultan fusionados su aspecto de técnica formal de dominio y su aspecto de cuerpo autonomizado y en autodesarrollo. Pero si como práctica es puro medio, si en cuanto tal es un instrumento al servicio de los dominantes situado entre los dominantes y los dominados, debemos preguntarnos por su lazo con los dominantes y abordar el problema que presenta su carácter simultáneamente autónomo e instrumental.
El nexo estructural entre explotación capitalista y desarrollo de la burocracia se observa mejor en el caso de la empresa privada. Si bien Weber señala que es en el estado moderno donde la burocracia está más completamente desarrollada, el caso de la empresa privada lleva por su carácter más tardío e incompleto la marca de su origen.
La razón del desarrollo de la burocracia privada sólo en grandes empresas capitalistas y, en particular, en las sociedades por acciones, tiene su origen en la separación de propiedad privada y función de dirección. En la medida que aumenta la concentración del capital, el capitalista individual no puede llevar a cabo por sí mismo todas las tareas vinculadas al comando de la fuerza de trabajo.
Comienza a formarse un cuerpo administrativo que cumple dichas funciones bajo su mando personal. Pero en la medida que ello sucede, y aunque el crecimiento del cuerpo administrativo es correlativo de su mecanización de acuerdo a normas, todavía sus acciones dependen de la voluntad del capitalista individual, que se encuentra al frente de la empresa como su director y que limita el imperio de la norma objetiva.
Sólo con las sociedades por acciones la plena separación de propiedad y dirección conlleva la más completa burocratización del cuerpo administrativo de la empresa capitalista. La separación de propiedad y dirección supone el problema del control mediato sobre la fuerza de trabajo. La organización del comando de la fuerza de trabajo conforme al principio de la división sistemática y jerárquica del trabajo sujeto a normas objetivas viene a subordinar dicha dirección al cuerpo de normas definido por la asamblea de propietarios accionistas.
La torna de este modo más controlable por los propietarios y sus acciones resultan más calculables y previsibles. Sin embargo, la conformación de la burocracia, a través de la definición de las cuestiones del día a día, como un cuerpo autonomizado respecto de los propietarios vuelve a replantear el problema. Si bien la burocracia se identifica con la empresa en la medida que su reproducción depende de la reproducción de aquella, su poder se incrementa con el desarrollo y perfeccionamiento del mecanismo de dominio.
No necesariamente las opciones elegidas ciegamente por la burocracia serán las óptimas para los accionistas preocupados por los dividendos. Los altos mandos gerenciales están sujetos a evaluación de acuerdo a los resultados económicos de la empresa.
Pero la intensificación de su inestabilidad laboral puede resultar aun más costosa. La participación en las ganancias de gran parte de la estructura gerencial, su transformación en accionistas y la dependencia del logro de objetivos de parte de los salarios de mandos bajos, medios y altos, vienen a fortalecer la identificación de la estructura gerencial con los objetivos de ganancia de los propietarios.
La burocracia privada, entonces, resulta ligada a los propietarios por su propia estructura despersonalizada, por su autonomización como puro mecanismo de dominio al que están sujetos los mismos individuos que la conforman. Pero la adecuación óptima de su conducta al interés privado de la mayor ganancia requiere, además, del estímulo económico de su participación directa o indirecta en el beneficio. La burocracia de la empresa capitalista, en este sentido, lleva la marca de su incompleta separación respecto de los propietarios, la que se manifiesta también en la amenaza del despido arbitrario.
Falta la estabilidad del cargo, y esa falta se transmite a toda la estructura jerárquica. Del mismo modo, en el partido político de masas o en el sindicato la sujeción última de la dirección al mecanismo electoral, por sesgado y manipulado que este sea, debilita, al menos potencialmente, la disciplina jerárquica.
La burocracia existe de modo más pleno como burocracia estatal porque sólo allí ésta se somete de modo más completo al imperio de la norma abstracta, es decir, se presenta más liberada del capricho arbitrario, de los propietarios individuales o de los electores. Pero como surge del análisis de la burocracia de la empresa capitalista, es justamente dicha estructura autónoma y despersonalizada la que la torna apta como instrumento de la clase dominante. Es autonomizada como cuerpo separado de la burguesía como puede cumplir más cabalmente su finalidad de puro medio de la dominación del capital.
La abstracción del carácter social y coercitivo – material de la dominación de clase, derivado de la forma mercantil de la relación de capital, exige una dominación abstracta e impersonal. Como hemos visto, la burocracia es el modo histórico de organización de una dominación tal. Pero, al mismo tiempo, es ese mismo modo el que garantiza su instrumentalidad para la burguesía.
El proceso histórico de separación de los funcionarios de los medios de administración fue, simultáneamente, proceso de separación de estado y sociedad, y de subordinación del estado a los intereses de la burguesía como clase.
Es necesario, sin embargo, precisar dicho carácter instrumental de la burocracia. Ya no se trata de que el aparato burocrático del estado sea un instrumento en manos de la burguesía. Sino que, contrariamente, sólo cumple su finalidad en la medida que esta se constituya como fin impersonal de un aparato autonomizado. Esta inclusión del fin en el análisis de la burocracia obliga a reconsiderar el problema de su aparente neutralidad.
Weber sostiene que la indiferencia de la organización burocrática respecto de los valores y las personas la convierten en instrumento de cualquier grupo social que la controle. Su superioridad técnica la torna al mismo tiempo imprescindible. Por ello en Francia habría sido reemplazado el mecanismo de la revolución por el del golpe de estado (Weber 1996). Lefort no cuestiona a Weber en este aspecto.
Sin embargo, ello es así en la medida que se considera a la burocracia en abstracto. Pero la burocracia sólo existe como aparato organizado para un fin determinado. Que el cumplimiento de este fin resulte a su vez modificado por el desarrollo de intereses ligados a la reproducción del aparato no altera en nada el hecho de que ese fin debe determinar en cualquier situación la estructura de dicho aparato. Lo mismo que vale para el proceso de trabajo en general, cuya estructura concreta resulta determinada por la producción del valor de uso que constituye su fin determinado, vale para la burocracia en general.
De este hecho se sigue una cierta rigidez de los aparatos burocráticos estatales que no pueden ser fácilmente adaptables a cualquier fin. Lo que se ve reforzado por el carácter conservador de la burocracia.
Ello explica que aun reformas del estado en el marco del capitalismo, si son más o menos profundas, requieran de una acción de destrucción de parte del aparato de estado y de la construcción de nuevas secciones, como ocurrió con los procesos neoliberales de reestructuración del estado. La noción de instrumento aquí recuperada no es la de instrumento neutral sino la de herramienta adecuada a un fin determinado.17
Hasta aquí sin embargo llega la comparación, porque el mecanismo de la burocracia no se asemeja al de la herramienta individual ni a la de la máquina, sino a la del autómata, como potencia social autonomizada.
Pero la misma distinción entre burocracia en general y aparato burocrático determinado, implica que la destrucción de un aparato burocrático – del estado capitalista entero incluso – no supone trascendencia de la burocracia como principio de actividad formal. La burocracia abstraída cómo técnica de dominación es un producto genuinamente capitalista pero no es ni por su contenido ni por su estructura inherentemente capitalista.
Su naturaleza de producto de la relación de capital explica su tendencia bajo el capitalismo a invadir todos los ámbitos de la vida colectiva, a medida que las relaciones entre los hombres cobran más y más la forma trasmutada de relaciones abstractas e impersonales. Que exigen entonces la articulación del dominio como norma abstracta e impersonal.
En este sentido, la creciente socialización de la producción y el consiguiente desarrollo de la contradicción entre apropiación privada y producción social debe dar lugar a una expansión de la burocracia, pública y/o privada. Pero su carácter de relación social diferenciada de la relación de capital, el hecho de que constituye una práctica social específica como puso de manifiesto Lefort, explica su persistencia y generalización en los denominados “socialismos reales”, aun cuando el capital y el estado capitalista fueran abolidos.
