Lo expuesto en el parágrafo anterior supone ya la necesidad de cierta autonomización de la burocracia respecto de los intereses privados de la sociedad civil. Dicha autonomización implica también la posible constitución de intereses ligados a la reproducción de la burocracia. Ambas consecuencias se entrevén en la relación ambigua entre democracia y burocracia. Weber refiere explícitamente a estas tendencias al hablar de un interés de los burócratas como cuerpo en extender el área de influencia de la burocracia, en cerrar y controlar el acceso a los cargos mediante la imposición de barreras basadas en el mérito y en la posesión de certificados, en transformar las garantías de estabilidad orientadas a asegurar su relevamiento por causas objetivas – es decir, a impedir la arbitrariedad de los superiores – en un derecho al cargo, etc.
En particular señala la tendencia a transformar el secreto profesional propio de una organización de especialistas y la razón de estado en instrumentos para preservar y extender la esfera de influencia. Sin embargo, ellas no constituyen el centro de su atención. La contracara de este interés corporativo en la reproducción ampliada de la burocracia es el apresamiento del burócrata individual en una lógica que es incapaz de controlar y de la que resulta completamente dependiente. Este es el resultado conjunto de la división sistemática del trabajo y del poder de mando, de la separación de los funcionarios de los medios de producción y de administración y de la transformación del cargo en un deber remunerado de tiempo completo.
Contrariamente, otra corriente de la sociología y de las ciencias políticas ha centrado su atención en aquella autonomización de intereses de la burocracia como grupo. El ejemplo clásico es el de la ley de hierro de la oligarquía de Robert Mitchells. Aquí retomaremos más detalladamente el trabajo de Selsznik (Selsznik 1943), particularmente en dos aspectos que resultan relevantes para nuestro problema.
El primero de ellos refiere al modo en que Selsznik considera a la burocracia. En lugar de concebirla como un tipo de organización caracterizada por la división jerárquica del trabajo y un dominio despersonalizado, Selsznik considera a la burocracia como un tipo de relación informal que tiende a constituirse en el marco de esa clase de organizaciones.
En el día a día los funcionarios deben resolver problemas y tomar decisiones, este es el espacio informal de un paulatino desplazamiento de los objetivos formales de la organización por los objetivos de autoreproducción del propio cuerpo de funcionarios constituido entonces como capa burocrática.
Si el caso paradigmático para Weber es la burocracia pública – cuestión sobre la que volveremos luego – para Selsznik lo son los grandes partidos de masas modernos y los grandes sindicatos. La capa de militantes y dirigentes profesionales de partidos y sindicatos tiende a invertir la relación con su base transformándose en grupo dominante.
Los objetivos formales y la necesidad técnica de la organización para su logro, de la que resultan dependientes quienes han delegado su poder, se convierten en una racionalización, en el sentido de justificación, de una práctica orientada a la conservación y ampliación del poder de la burocracia.
La burocracia adquiere así un carácter conservador del statu quo y observa como peligrosa para su posición cualquier intervención autónoma de las masas o cualquier aumento del control democrático de los procesos de toma de decisión. Gran parte de los análisis marxistas de la burocracia sindical y de los análisis de Trotski sobre la burocracia soviética llevan implícitos esta concepción de la burocracia.
Pero la intención de Selsznik no es limitar las conclusiones derivadas de su análisis sólo a las organizaciones sindicales y partidarias sino extenderlas a toda organización de funcionarios (officials) del tipo legal racional weberiano.
Es importante esta limitación a las organizaciones de funcionarios porque lo que está en su base es un fenómeno de delegación de poder y su organización bajo una forma impersonal y objetiva. Lo que se pone de manifiesto aquí es otro rasgo de la burocracia estatal, en tanto modo de estructuración de una dominación impersonal, que es su autonomización como aparato de dominio respecto del conjunto de las clases, incluso de la propia clase dominante.
La separación entre lo económico y lo político, inscripta como posibilidad en la relación de capital y necesaria para su reproducción, es el espacio de conformación de la burocracia estatal. Pero, al mismo tiempo, la burocracia reproduce y profundiza dicha separación al desarrollarse como cuerpo autónomo. Resuenan aquí las expresiones de Marx refiriéndose a la burocracia estatal como a un parásito que cubre y tapona todos los poros de la sociedad burguesa. Y este es el sentido específico en que deben ser entendidas esas afirmaciones, el autodesarrollo de un cuerpo autonomizado de dominio.
Este aspecto de la burocracia estatal tiene importantes consecuencias. En primer lugar, la burocracia civil y las FFAA constituyen el esqueleto del estado, son su existencia concreta como esfera autónoma.15 Pero, además, es a través de ellas que adquiere su aspecto de cosa exterior y su apariencia de continuidad en el tiempo como órgano separado de la sociedad. La autonomía ilusoria del estado sólo existe a través de su organización burocrática como un cuerpo separado de todos los grupos sociales, incluida la clase dominante.
En segundo lugar, en la medida que la burocracia estatal es un cuerpo autonomizado y que desarrolla intereses inmediatamente ligados a su reproducción, toda función social de dominio resulta deformada por su lógica de funcionamiento institucional – lógica, más allá de las características generales enunciadas, históricamente configurada – y por los intereses de los grupos burocráticamente organizados en el estado.
Las disputas entre los políticos y la burocracia permanente del estado son un aspecto de ese fenómeno. Todo análisis de la formulación e implementación de políticas públicas debe tener en cuenta este hecho. Podemos decir, entonces, que un interés de la burguesía como una clase sólo existe en el estado, pero resulta a su vez refractado por el medio ambiente específico en que se constituye.
Pero esto nos lleva al segundo aspecto relevante del trabajo de Selsznik. Selsznik reconstruye conceptualmente el proceso por el cual un cuerpo de militantes y dirigentes de un partido deviene una burocracia cuya acción se orienta a la autoconservación. Pero un aspecto fundamental de dicho proceso es como se constituye el lugar de una voluntad general:
“La dirección crea la ideología de la “sumisión colectiva a la voluntad colectiva”.
La necesidad obvia de la delegación de ciertas funciones se generaliza, y la democracia se interpreta de un modo suficientemente amplio como para incluir la noción de que el grupo tiene el derecho democrático de abdicar su poder. El líder, se proclama, representa la “voluntad general”, y cualquier acción que él lleve a cabo es justificable sobre la base de que sólo está realizando los deseos del colectivo. De este modo, el símbolo mismo de la democracia pasa a ser un bastión ideológico de la autocracia dentro del grupo” (Selsznik 1943, 53 – 54).
Deudor de Mitchells en este punto, el mérito de Selsznik es que una “voluntad general” sólo cobra existencia como una voluntad enajenada, desde el inicio, y revela así toda su naturaleza ideológica.
Si todavía subsiste la ilusión contractualista hobbesiana de la delegación de poder de los individuos, ella misma es manipulada por la dirección que se consolida mediante ese acto como burocracia. Sólo un paso lo separa de la ficción que organiza al estado como tal. Pero aunque Selsznik no quiera dar ese paso, la propia burocracia como articulación del poder estatal trae a la vida una voluntad general separada de todo interés común e individual real (Hirsch 1978).
Toda burocracia estatal cumple la función de “estamento universal” que cumplía la burocracia estamental prusiana de la primera mitad del siglo XIX (Marx 1968). El gobierno de turno en los regímenes democráticos se enfrenta a la burocracia como a la cristalización del estado que existe por encima de él y de todos, aun de los mismos burócratas que no son más que engranajes de la “máquina viva” que es la burocracia estatal (Weber 1991).
Una voluntad general tampoco necesita de democracia para existir, ya que existe en la estructura burocrática misma del estado. O, en términos weberianos, puede existir como “democratización pasiva”, nivelación de los gobernados frente al grupo gobernante burocráticamente organizado. Pero sí requiere de una estabilización de la dominación, de su coagulación estatal. Y ésta toma, de modo histórico, la forma de burocracia.
