Señalábamos anteriormente que la burocracia, en cuanto modo de organización históricamente constituido, dio forma a la exigencia estructural de una dominación impersonal y abstracta. Dicha exigencia supone como necesidad la subordinación de los mismos sujetos encargados de la ejecución de la ley a su imperio impersonal. Este es el aspecto fundamental bajo el que cabe observar y caracterizar a la burocracia como organización desde el punto de vista formal.
Según Weber, el principio que estructura a la burocracia es el “de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas, por lo general, mediante reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo” (Weber 1996: 716). Este principio no se distingue en lo fundamental de su descripción por Marx como “órganos creados con arreglo a un plan de división sistemática y jerárquica del trabajo” (Marx 1980, 68) salvo por el hecho de que enfatiza la sujeción del ordenamiento a normas objetivas. Este rasgo se encuentra aun más desarrollado en su análisis del principio estructurante en tres elementos.
a- Las actividades están firmemente distribuidas de manera estable como deberes oficiales;
b- Los poderes de mando están igualmente distribuidos de modo fijo “estando bien delimitados mediante normas los medios coactivos que le son asignados” (Weber 1996, 716 – 717, destacado personal);
c- Para el cumplimiento de los deberes y el ejercicio de los derechos“se toman las medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien determinadas.” (Weber 1996, 717, destacado personal).
Pero la condición básica para la existencia de una burocracia como organización de una dominación legal – racional en el sentido weberiano es la separación de los funcionarios respecto de los medios de administración. Esta supone la existencia de, y al mismo tiempo reproduce a, la distinción de las esferas de lo público y lo privado.
El desarrollo de actividades que adquieren un carácter público implica la subordinación de esas actividades a reglas de naturaleza universal. Y ello sólo es posible en la medida que los recursos para la ejecución de las tareas tengan ellos mismos carácter público. En tal caso, su uso estará sujeto a normas y no podrán ser utilizados como medios para la realización de intereses privados.
La subordinación del ejercicio de la dominación burocrática a normas objetivas es asimismo reforzado por la posibilidad de apelar las decisiones de una autoridad determinada ante una instancia superior. Este derecho a la apelación es tanto un derecho de los niveles subordinados de la organización burocrática como de los “usuarios” y sujetos/objetos de su dominación. Otro aspecto de este mismo fenómeno es que la administración del cargo se funda en documentos escritos.
Ambos implican la posibilidad de someter las decisiones y actividades burocráticas al control público. El hecho de que un subordinado pueda someter a control las decisiones de un superior a través del mecanismo de apelación y que siempre puedan ser revisadas tareas y decisiones que deben constar por escrito, caracteriza a una organización en la cual la subordinación de una persona a otra es en realidad sólo la manifestación en términos de la estructura organizativa de la subordinación de cada individuo sólo a la norma objetiva. Supone la garantía de que nadie estará sujeto al capricho arbitrario. La lealtad moderna se pone al servicio de una finalidad objetiva impersonal.” (Weber 1996: 719, destacado en el original).
Dejando a un lado las condiciones históricas que explican para Weber el surgimiento de la burocracia, la imposición de la burocracia sobre otras formas de organización resulta de su “superioridad técnica”, “Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación” (Weber 1996, 730 – 731).
Pero, en qué consiste exactamente la eficiencia técnica de la burocracia.
Weber incluye en ella un conjunto amplio de ventajas: precisión, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos, continuidad, discreción, subordinación estricta, reducción de desacuerdos y de costos materiales y personales (Weber 1996, 731). Es posible que la actividad burocrática, llevada a cabo como profesión remunerada, garantice una mayor continuidad que la actividad honorífica de los cuerpos de notables.
Es posible también que en muchos casos se pueda demostrar que los costos son menores, si no en términos absolutos, al menos en relación con los resultados, o que en grandes organizaciones sea claramente inferior el costo medio de la “producción de expedientes” cuando se ejecutan de modo burocrático que si se intentan llevar a cabo con cuerpos honoríficos. Por el contrario, no es claro que la precisión y la velocidad sean mayores, ni la reducción de desacuerdos.
De hecho el control público de los procesos burocráticos, los derechos de apelación, la atenencia a lo escrito, la estricta subordinación a normas sujetas a interpretación y de aplicación controversial en casos concretos, pueden tornar engorrosas, lentas y litigiosas las actividades burocráticas. La ceguera para el caso particular propia de una actividad regulada por normas generales y rígida en cuanto a la forma de los procesos puede resultar altamente imprecisa e ineficiente vista desde la perspectiva de la adecuación de la actividad al caso. Todo ello puede incluso conspirar contra la posible reducción de costos materiales y personales respecto de otras formas de organización.
Estos hechos son de sobra conocidos y han alimentado la universal crítica contra la burocracia en general y contra la estatal en particular – la que, como veremos, es su forma más plenamente desarrollada. El propio Downs hace de la explicación de ciertas ineficiencias y distorsiones inherentes al funcionamiento burocrático el centro de su modelo de burocracia constituida por funcionarios racionales y maximizadores (Downs 1965). ¿Qué es lo que queda entonces de la superioridad técnica de la burocracia?:
“Pero sobre todo la burocratización ofrece el óptimo de posibilidad para la realización del principio de división del trabajo en la administración según puntos de vista objetivos, distribuyendo los trabajos especiales entre funcionarios especializados y que se van adiestrando con la práctica constante. Resolución “objetiva” significa, en primer lugar, resolución “sin acepción de personas“, según reglas previsibles.” (Weber 1996, 731 – 732) Calculabilidad y previsibilidad. Allí radica la superioridad técnica.
Weber afirma, y en ello está en lo correcto, que el capitalismo exige cada vez más un tipo de organización cuyas acciones sean calculables y previsibles. 11 Cuyos productos, además, sean cuantitativos y/o cuantificables. La producción de datos cuantitativos y cuantificables, de estadísticas, etc, permite el cálculo y la planificación privada.
El estado burocrático produce regularidades estadísticas que permiten la reproducción de las relaciones de clase como relaciones entre individuos sujetos a normas objetivas y calculables (Demirovic 2011). Sólo una práctica mecanizada de acuerdo a normas objetivas y calculables puede obrar de modo tal que produzca dichas regularidades estadísticas, de que incluso su propia actividad se constituya en una regularidad más.
Este tipo de práctica tiene consecuencias en la relación de la burocracia estatal con aquellos tipos de relación que constituyen su fundamento. En primer lugar, como Weber señala “Sin acepción de personas” es también el lema del “mercado” y de toda prosecución de meros intereses” (Weber 1996, 732). Como consecuencia, la nivelación del “honor” de status, en condiciones de libre mercado, conduce al predominio de la “situación de clase”.
Si bien la situación de clase refiere en Weber a una situación de mercado más que a una determinación por la posición en la producción, la afirmación debe continuar siendo correcta en un sentido marxista. La actividad formal niveladora de la burocracia estatal no puede dar lugar sino a una reproducción de la desigualdad real de clase, a una liberación progresiva de los individuos y, por lo tanto, de la relación de capital, de cualquier traba de carácter tradicional.12
Por un lado, la separación del productor directo de los medios de producción y la transformación de la fuerza de trabajo en mercancía requieren de una abstracción del carácter social y coercitivo material de la dominación de clase bajo una forma objetiva e impersonal.
Esta determinación de la burocracia en tanto concreción de una exigencia estructural de la relación de capital es reemplazada en el pensamiento de Weber por una explicación histórica contingente (la ética protestante en el origen del proceso de racionalización) y por una determinación estructural ahistórica (factor cuantitativo –sociedad de masas– y factor cualitativo, tareas para cuyo ejercicio la organización burocrática es técnicamente superior). 13
Pero, al mismo tiempo, la actividad calculadora –niveladora de la burocracia pone y reproduce su propio fundamento, la relación de clase, que en el pensamiento de Weber aparece como libre desarrollo de las diferencias en la situación de mercado.
En segundo lugar, la igualdad formal, en cuanto fundamento de la democracia, impulsa el proceso de burocratización. Aquella exige garantías legales contra la arbitrariedad que “requiere(n) una “objetividad” racional formal por parte del régimen de gobierno, en oposición al capricho personal libre derivado de la “gracia” propia de la antigua dominación patrimonial” (Weber 1996, 735).
Desde este punto de vista, lo decisivo en la democratización para Weber es la equiparación de los gobernados frente a los grupos dominadores burocráticamente articulados, “los cuales pueden poseer por su lado de hecho, y con frecuencia también formalmente, una estructura del todo autocrática” (Weber 1996: 739).
Esto es lo que Weber denomina “democratización pasiva” y cuyo concepto es aun compatible con una dictadura militar “niveladora” de los gobernados frente al grupo gobernante burocrático. En el mismo sentido opera la tendencia democrática a combatir cualquier tipo de privilegio en el acceso a los cargos, típicos de los gobiernos de notables, tendencia que es favorable al nombramiento de los funcionarios según méritos valuables y de acuerdo a procedimientos objetivos.
Sin embargo, al mismo tiempo, el tipo de práctica exigida por una organización cuyo principio es la subordinación individual a la norma impersonal y abstracta entra en contradicción con otros sentidos y alcances de la democracia. La tendencia democrática a limitar la duración en los cargos y a extender todo lo posible el papel de la “opinión pública” en los asuntos de gobierno se opone al acceso, permanencia y promoción de los funcionarios en función de méritos objetivos y a la constitución de una meritocracia basada en el saber especializado.
Pero ante todo antagoniza con la organización jerárquica y autoritaria de la burocracia. El ideal de la burocracia es la monocracia. Todo sometimiento de la conformación de la burocracia a elecciones populares supone un debilitamiento de la sujeción del aparato a normas objetivas e impersonales. Del mismo modo, toda noción popular sustantiva de la justicia se opone a la administración de una justicia racional y significa una subordinación del aparato administrativo al capricho arbitrario de la voluntad mayoritaria,
“No solamente se opone al curso racional de la justicia y del gobierno – tan fuertemente y a veces más fuertemente de lo que podría hacerlo la “justicia ministerial” de un soberano “absoluto” -toda clase de justicia popular– que no suele interesarse por “razones” y “normas” racionales-, sino también toda clase de influencias ejercidas sobre el gobierno de la llamada “opinión pública” (Weber 1996: 736).14
Bajo la forma de una “democracia plebiscitaria de masas” la democracia favorece la burocratización y esta, por la tanto, equivale a una forma de captura de la presión popular igualitaria en mecanismos rutinizados y sujetos a normas objetivas e impersonales. Por esta vía, entonces, las “demandas democráticas” son traducidas en mecanismos burocrático – autoritarios. Sustraídas de los procesos deliberativos de formación de una voluntad popular y, ante todo, de los procesos de lucha social, las “demandas democráticas” son transformadas en objeto de criterios técnico – normativos y, por lo tanto, previsibles y en productos cuantitativos o cuantificables y, por lo tanto, calculables.
