El Ministerio de Desarrollo Social dio a conocer en enero de 2015 los resultados de la nueva encuesta de Caracterización Socio-Económica (CASEN) correspondiente a 2013. La encuesta permite una mirada renovada sobre el fenómeno de la pobreza, pues incluye en esta ocasión cambios metodológicos sustanciales. Cabe recordar que la encuesta estuvo en entredicho después de la controversia suscitada por el gobierno de Sebastián Piñera al presentar la encuesta 2009 en medio de un conflicto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas, CEPAL.
Desde 1987, los datos de ingresos de los hogares recolectados periódicamente por la encuesta CASEN habían sido validados, corregidos por no respuesta y ajustados con las Cuentas Nacionales por la CEPAL, junto al cálculo del costo de una canasta de alimentos que era contrastado con los ingresos de las familias. Hasta 2006, la CEPAL y el gobierno de Chile mantuvieron una medición común. En 2009, se produjouna divergencia, pues la estimación de la CEPAL registró un 11,5% de pobres, con una caída de la incidencia de la pobreza, y de un 3,6% de extremadamente pobres, mientras el gobierno de Chile estimó un 15,1% de pobres, registrando un aumento de la pobreza, y un 3,7% de extremadamente pobres.
La diferencia se originó básicamente en la diversa interpretación del hecho que los alimentos subieron sus precios más que el conjunto de la canasta de productos del IPC, lo que en las anteriores mediciones no se había producido. La CEPAL decidió deflactar el costo de alimentarse y el del resto de bienes con sus respectivos índices de precios, en circunstancias que los
precios de los alimentos habían subido en mayor proporción.
El gobierno de Sebastián Piñera no aceptó diferenciar la evolución de ambos tipos de precios, sobreestimando el costo real de la canasta de bienes considerada para fijar la línea de pobreza (costo de alimentos multiplicado por dos) y prefirió hacer un punto de imagen respecto al anterior gobierno, pero a costa de la credibilidad técnica de la encuesta y un quiebre con un organismo del sistema de Naciones Unidas.
En 2011, para la CEPAL -utilizando siempre la encuesta CASEN y su propia metodología de registro de ingresos y de descuento de la inflación- la pobreza siguió bajando levemente y la cifra de la población en esa condición se situó en un 11,0% (y la de indigencia en un 3,1%), mientras para el gobierno de Chile las tasas alcanzaron cifras de 14,4 % y 2,8% respectivamente.
La adopción en la encuesta CASEN 2013 de una “Nueva Metodología de Medición de Pobreza por Ingresos”, además de la introducción de un nuevo indicador de pobreza multidimensional, cambió otra vez el panorama de la medición de la pobreza en Chile.
Para el gobierno de Chile las tasas de pobreza y extrema pobreza alcanzaron en 2011 un 22,8% y un 8,1%, cifras que bajaron en 2013 a 14,4% y 4,5% respectivamente.
En cambio, para la CEPAL -siempre según su propia metodología- la incidencia de la pobreza experimentó un descenso de un 11,0% en 2011 a un 7,8% en 2013 (ver cuadro), mientras la extrema pobreza pasó de un 3,1% a un 2,5% de la población, es decir cerca de la mitad de la incidencia estimada por el gobierno chileno para el mismo año y con la misma encuesta. Según esta información dada a conocer en enero de 2015 por la CEPAL, en términos comparativos regionales la pobreza registrada en Chile -manteniendo la metodología en base al costo de una canasta básica de alimentos- es sustancialmente más baja que los promedios de 28,1% y 11,7% consignados para América Latina por este organismo regional.
Como se observa, se obtiene resultados muy distintos según sean los métodos de cálculo de la pobreza y la extrema pobreza que se utilicen, a partir de unos mismos datos de base, en este caso los recogidos en terreno por la encuesta CASEN y los precios de alimentos registrados por el INE.
Nueva Metodología de Medición de la Pobreza por Ingresos
Por mucho tiempo ha tenido sentido medir la pobreza ligada a las carencias de ingresos para solventar al menos la alimentación, pues el hambre es su aspecto más notorio y la desnutrición capta un importante aspecto de ella. Luego se consideró diferenciar la extrema pobreza y la pobreza en base a medir el resto de las carencias y se ha usado un múltiplo del costo de alimentarse para medir la pobreza considerando el costo de otros bienes básicos para la subsistencia.
En Chile se ha considerado que un hogar está en situación de pobreza extrema si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza extrema”, es decir, al ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades alimentarias de una persona.
A su vez, un hogar se ha considerado en situación de pobreza si su ingreso mensual per cápita es inferior a la “línea de pobreza”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona en ese mismo período, es decir multiplicando el costo de alimentarse por dos, en base a la proporción aproximada del consumo de alimentos en el consumo total que arrojó la Encuesta de Consumo de los Hogares de 1978.
El uso del enfoque de necesidades de alimentación presenta, sin embargo, problemas, pues éstas varían de acuerdo a la condición física, las condiciones climáticas y los hábitos de trabajo. Los requerimientos nutricionales mínimos encierran, como subraya Amartya Sen, “una arbitrariedad intrínseca”. Además, “resulta difícil definir los requerimientos mínimos para los rubros no alimentarios” (1), lo que ha llevado a la OCDE a medir la pobreza como una medida relativa (el 50% de la mediana de los ingresos) y no ya absoluta, es decir vinculada a la capacidad de solventar alguna canasta de bienes.
El Ministerio de Desarrollo Social abordó en esta ocasión cambios en la metodología de medición de la pobreza absoluta para procesar los datos de la encuesta 2013, nuevamente con la asesoría técnica de la CEPAL y también con de la Iniciativa de Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano (OPHI). (2)
A partir de la medición de pobreza basada en la Encuesta Casen 2013, se innova tomando en cuenta escalas de equivalencia en el consumo del hogar. El valor de la elasticidad de equivalencia utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social para tomar en cuenta la presencia de economías de escala en el consumo es de 0,7 para todos los miembros del hogar.
Se considera ahora que un hogar está en situación de pobreza si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza por persona equivalente”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona equivalente en ese mismo período. Un hogar se considera en situación de pobreza extrema si su ingreso mensual por persona equivalente es inferior a la “línea de pobreza extrema por persona equivalente”, la que bajo la nueva metodología se ha establecido en 2/3 el valor de la línea de pobreza por persona equivalente.
El valor de la línea de pobreza fue estimado sobre la base del gasto total de los hogares en el estrato de referencia determinado en la EPF 2011-2012, excluyendo los gastos en alcohol y tabaco y el gasto en bienes y servicios adquiridos por menos del 10% de los hogares (manteniendo el “arriendo imputado de la vivienda principal para hogares que pagan arriendo reducido o gratuito”).
La nueva canasta básica de alimentos utilizada considera un umbral de requerimientos de 2.000 calorías diarias promedio por persona, sobre la base de la información proporcionada por la VII Encuesta de Presupuestos Familiares del Instituto Nacional de Estadísticas de noviembre 2011-octubre 2012.
Su composición fue determinada a partir del gasto de aquel grupo de la población correspondiente al quintil de hogares de menores ingresos. Se asignaron precios a 95 productos, que representan un 76,4% del gasto per cápita promedio en alimentos del primer quintil. El valor de la canasta básica de alimentos por persona al mes así estimado asciende a $31.029 en abril del año 2012.
El coeficiente resultante es de 2,68: el grupo de referencia gastaba en abril de 2012, un 37,3% de su presupuesto en alimentos y el resto en otros productos no alimentarios. El valor de la línea de pobreza obtenida alcanza $368.389 en la mencionada fecha para el hogar promedio del grupo de referencia (de 4,43 personas). Por persona equivalente, la línea de pobreza era de $129,964 en abril de 2012.
El valor de la línea de pobreza extrema equivale ahora a dos tercios de la línea de pobreza, lo que es cercano al gasto que realizan los hogares del grupo de referencia en alimentación, vivienda y vestuario. Se estima en $86.643 en abril de 2012.
La fuente de información utilizada para determinar los ingresos que reciben las personas y los hogares, para contrastarlos con la línea de pobreza y la extrema pobreza, es siempre la Encuesta CASEN. Se entiende por ingresos corrientes aquellos ingresos primarios, constituidos por los ingresos provenientes del trabajo y de la propiedad de los activos (incluyendo una imputación de arriendo a los propietarios de vivienda), las transferencias corrientes (prestaciones de los seguros sociales y la asistencia social) y las diversas transferencias corrientes entre hogares.
Los ingresos corrientes captados por la encuesta son la base para estimar los ingresos totales y por persona equivalente de los hogares, los que luego son contrastados con la línea de pobreza y la línea de pobreza extrema para identificar aquellos hogares que se encuentran en situación de pobreza no extrema y extrema.
En esta nueva metodología, se imputan los datos faltantes en las variables de ingreso de trabajadores dependientes e independientes, así como también para jubilaciones y rentas vitalicias. Los ingresos agregados de los hogares calculados a partir de la encuesta CASEN habían sido tradicionalmente ajustados a aquellos que se obtienen de las estimaciones de la cuenta institucional de hogares del Sistema de Cuentas Nacionales.
El Ministerio de Desarrollo Social decidió no continuar con esta práctica, pues el análisis del comportamiento de la información de ingresos muestra que ésta es confiable, mientras las cuentas nacionales están en proceso de revisión permanente, lo que significa cambios metodológicos y de año base en períodos breves.
Nueva Metodología de Medición de la Pobreza Multidimensional
Una medida de pobreza multidimensional permite medir de manera directa las condiciones de vida de las personas y los hogares en relación a distintas dimensiones e indicadores de bienestar que se consideran socialmente relevantes. Fue utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social la metodología propuesta por Alkire y Foster en 2007, adaptada por países México y Colombia y por el Índice de Pobreza Multidimensional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Se ha incluido en la medida de pobreza multidimensional para Chile las siguientes dimensiones:
• Educación: se considera que un hogar es carente en escolaridad si al menos uno de sus integrantes mayores de 18 años ha alcanzado menos años de escolaridad que los establecidos por ley, de acuerdo a su edad. Se considera que un hogar es carente por asistencia escolar si al menos uno de sus integrantes de 4 a 18 años de edad no está asistiendo a un establecimiento educacional y no ha egresado de cuarto medio, o al menos un integrante de 6 a 26 años tiene una condición permanente y/o de larga duración y no asiste a un establecimiento educacional. Se considera que un hogar es carente por rezago escolar si al menos uno de sus integrantes de 21 años o menos asiste a educación básica o media en alguna de sus dos modalidades, y se encuentra retrasado dos años o más con respecto al curso que le corresponde de acuerdo a su edad.
• Salud: se considera que un hogar es carente en malnutrición en niños(as) si al menos uno de sus integrantes de 0 a 6 años está con sobrepeso u obesidad, o está en desnutrición o riesgo de desnutrición. Se considera que un hogar es carente en adscripción a un sistema de salud si al menos uno de sus integrantes no está afiliado a un sistema previsional de salud y no tiene otro seguro de salud. Se considera que un hogar es carente en acceso a atención de salud si al menos uno de sus integrantes tuvo un problema de salud en los últimos 3 meses y no tuvo consulta ni atención por falta de tiempo, dinero, dificultad para llegar al lugar de atención, pidió hora pero no la obtuvo o bien durante los últimos 12 meses ha estado en tratamiento médico por enfermedad Auge pero no ha sido cubierto por el Sistema de Garantías Explícitas de Salud porque decidió no esperar para acceder a la consulta a través de AUGE o GES, para solucionar su problema con mayor rapidez; pensó que la atención AUGE podría ser de baja calidad; el trámite para acceder al AUGE o GES es muy difícil; el AUGE no GES no cubre las necesidades de la enfermedad; no sabía que su enfermedad estaba cubierta por el AUGE o no pertenece al tramo de edad que está cubierto por al AUGE.
• Vivienda: se considera que un hogar es carente por hacinamiento si el número de personas en el hogar por dormitorio de uso exclusivo es mayor o igual a 2,5. Se considera que un hogar es carente si la vivienda presenta muros, techos o suelos en mal estado o si la vivienda es de tipo precario (mediagua o mejora con materiales reutilizados. Se considera que un hogar es carente en servicios básicos si reside en una vivienda que no tiene acceso a agua potable procedente de red pública en el caso de áreas urbanas; o, que no tiene acceso a agua procedente de red o sistema de distribución proveniente de fuentes subterráneas o superficiales en áreas rurales o,en área urbana o rural, tiene llave fuera de la vivienda y/o no tiene servicio de eliminación de excretas adecuado.
• Trabajo y seguridad social: se considera que un hogar es carente en ocupación si al menos uno de sus integrantes mayores de 18 (o menor de 19 si ha completado la enseñanza media) está desocupado, es decir, actualmente no tiene trabajo y busca trabajo durante el período de referencia. Se considera que un hogar es carente en seguridad social si al menos uno de sus integrantes de 15 años o más que se encuentra ocupado no cotiza en el sistema previsional y no es trabajador independiente con educación superior completa. Se considera que un hogar es carente en Jubilaciones si al menos uno de sus integrantes no percibe una pensión contributiva (mujeres de 60 años o más y hombres de 65 años o más), o no contributiva (Pensión Básica Solidaria para personas de 65 años o más, o pensiones de reparación) y no recibe otros ingresos por arriendos, retiro de utilidades, dividendos e intereses.
El Ministerio de Desarrollo Social definió una ponderación equivalente para cada dimensión, al considerar que no hay razones que justifiquen considerar más importante para el bienestar de los hogares y las personas una dimensión que otra entre las seleccionadas.
Por tratarse de cuatro dimensiones, el peso de cada dimensión en la medida de pobreza multidimensional es de 25%. Un argumento análogo se aplicó a la ponderación de los indicadores al interior de cada dimensión. Cada indicador tiene un peso de 8,33%. Se considera que un hogar está en situación de pobreza multidimensional si tiene al menos 25% de carencias, lo que es equivalente a una dimensión completa en carencia.
Dado que todos los indicadores de la medida de pobreza multidimensional tienen igual peso, y que tres indicadores corresponden al 25%, los hogares en situación de pobreza multidimensional tienen carencias en a lo menos tres de los doce indicadores.
Un 20,4% de la población se encontraba así en 2013 en estado de pobreza multidimensional, a comparar con un 14,4% en estado de pobreza según ingresos con la nueva metodología y un 7,8% con la metodología tradicional de la CEPAL utilizada, con ajustes, desde 1988 en Chile. Todas estas metodologías cuentan para realizar sus estimaciones con los mismos datos de la misma encuesta y sus resultados son, sin embargo, sustancialmente distintos. No obstante, todos han registrado una considerable baja en los últimos tres lustros.
Se confirma así el enfoque del premio Nobel de economía Amartya Sen: “no hay razón alguna para suponer que la idea de pobreza deba ser tajante y precisa”, a la par que “es posible que haya que usar más de un criterio en vista de la falta de uniformidad en los estándares aceptados” y que “casi no queda más que aceptar el elemento de arbitrariedad presente en la descripción de la pobreza y hacerlo tan transparente como sea posible”.
Fuente: Breves de Política Pública; Editor: Gonzalo D. Martner; Facultad de Administración y Economía, Universidad de Santiago.
Notas
1 Ver Sen, Amartya K, Sobre Conceptos y Medidas de Pobreza, en http://www.eumed.net/cursecon/economistas/textos/sen-medida%20de%20la%20pobreza.htm.
2 Ver Ministerio de Desarrollo Social, Nueva Metodología de Medición de la Pobreza por Ingresos y Multidimensional, Serie Documentos Metodológicos Nº28, Versión revisada: 26 de Enero de 2015.
 correspondiente a 2013. La encuesta permite una mirada renovada sobre el fenómeno de la pobreza, pues incluye en esta ocasión cambios metodológicos sustanciales. Cabe recordar que la encuesta estuvo en entredicho después de la controversia suscitada por el gobierno de Sebastián Piñera al presentar la encuesta 2009 en medio de un conflicto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas, CEPAL.){kind=link}