Con el objetivo de caracterizar los patrones de distribución y concentración del gasto en avisaje, difusión y agencias publicitarias contratadas por el Gobierno Central, en el periodo 2010-2018, el Observatorio del Gasto Fiscal hizo un levantamiento de datos sobre la base de cuatro fuentes públicas.
Estas son: el Congreso, la Contraloría General, la Dirección de Presupuesto y Chilecompra, y con ello pudo descorrer parcialmente el espeso velo que oculta este crucial problema para la libertad de infoprmación y la calidad de la democracia.
Como era esperable, la principal conclusión del estudio es la absoluta opacidad y falta de transparencia del sistema de compras de servicios de publicitarios y difusión, de parte del
Gobierno Central.
La segunda, es la extraordinaria concentración en las compras.
De los datos de la investigación mencionada, se concluye que, de los US$28 millones de dólares rastreables que el Estado gastó en publicidad y difusión a través de medios de comunicación en 2018, hay seis medios que se llevaron la parte del león; es decir, un total de US$13 millones.
El gran favorito, por lejos, es el holding El Mercurio, de la familia Edwards, que de los recursos posibles de rastrear, recibió de los órganos públicos para publicidad y difusión casi US$9 millones, repartidos entre sus empresas relacionadas; después viene el grupo Copesa, liderado por el empresario Álvaro Saieh, con casi US$2 millones.
En tercer lugar, aparece la Asociación de Radiodifusores de Chile (Archi), que recibió US$1 millón para repartir entre sus asociadas.
Completan el listado de los 6 medios preferidos por el Gobierno para publicitar durante el año 2018, Radio Bío Bío, de la familia Mosciatti, US$ 400 mil y Radio Cooperativa, ligada a la DC, con US$370 mil.
Hallazgos del estudio
El Gobierno Central es cliente de los medios de comunicación. Cuáles medios reciben cuántos recursos, para cuáles campañas y con cuáles mecanismos de adjudicación, son las preguntas relevantes que intentó responder el estudio, a la hora de analizar el estado de arte de la libertad de expresión en Chile.
La evolución de los medios de comunicación digital, así como las redes sociales, han generado una desconcentración de poder en la industria. Las noticias ya no pueden crearse o
desaparecerse, de forma discrecional. No obstante, las compras de publicidad que realiza el Gobierno, siguen siendo una importante fuente de ingresos para los medios de comunicación, tales como diarios, radios o canales de televisión.
Vender espacios publicitarios al Gobierno Central no implica necesariamente crear dependencias, pero sí podrá causar conflictos de interés que deberán ser transparentes, dado que podrán influir en el tono con el cuál se entregan las noticias, lo que es de suma sensibilidad en cualquier democracia.
El presente análisis caracteriza y analiza los datos del gasto público en servicios de publicidad contratados por el Gobierno Central y los municipios en Chile. Tiene como objetivo enriquecer el debate sobre la distribución y transparencia de estos recursos. En particular, destacan los siguientes hallazgos:
a) La falta de transparencia para el gasto público en publicidad:
Hay limitaciones relevantes para analizar el gasto público en publicidad, dado que los datos actualmente disponibles no son suficientes, consistentes, ni de fácil acceso, para poder contestar la pregunta “¿quién recibió y cuántos recursos?”.
La contratación de publicidad vía agencias publicitarias presenta limitaciones relevantes en el ámbito de la transparencia, dado que no permite identificar el destino final de los recursos hacia los medios, pues se crean bolsones de gasto que son contrario al espíritu de transparentar la relación entre medios de comunicación y el Estado.
Esta opacidad del gasto en campañas publicitarias hace imposible estimar los niveles de concentración reales que existen en el mercado público de avisaje y publicidad, agravado por dos problemáticas:
(i) la mala calidad del registro del nombre del proveedor en el mercado público, dado que hay medios de comunicación registrados con su razón social y otros -o los mismos, en otro instante- con su nombre de fantasía, lo cual dificulta enormemente la consolidación de los datos; y
(ii) la inexistencia de información sobre los dueños finales de estos medios, dado que varias empresas con distintos nombres podrían pertenecer a un mismo grupo, sin que se pueda identificar de forma fácil.
Además, existen dudas sobre la calidad y consistencia de los datos disponibles. Las tres fuentes principales utilizadas para el estudio (Dirección de Presupuestos
(DIPRES), Mercado Público y Congreso), no presentan consistencia en los montos que informan, con diferencias significativas.
Por ejemplo, los datos que se reportan a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos (2017) en materia de publicidad no coinciden con el gasto registrado en los informes
de ejecución presupuestaria publicados por DIPRES. De hecho, el gasto total en publicidad y difusión de las instituciones que tuvieron la obligación de informar al Congreso (y que
efectivamente lo hicieron) fue de cerca de 40 mil millones de Pesos, según DIPRES, pero el monto total informado al Congreso solo alcanza los 27 mil millones, un 31% menos.
Otro ejemplo: los servicios de suscripciones a diarios y/o revistas que contrata el Estado en el mercado público se mezclan con registros de avisaje publicitario. En el mercado público también se mezclan los datos de la compra de textos escolares con la compra de servicios de impresión, categoría de producto que igual contiene órdenes de compra de avisaje publicitario.
El estudio también encontró dudas sobre la correcta imputación de gastos. Dado que la Contraloría General de la Republica no realiza auditorías financieras, los datos de la ejecución presupuestaria en publicidadpodrían no estar correctamente imputados en la respectiva cuenta contable.
b) Evolución y modalidades de compra para el gasto en publicidad:
El gasto ejecutado en publicidad y difusión en las instituciones del Gobierno Central alcanzó, en 2018, su menor nivel desde que se tengan registros históricos comparables (año 2000 en adelante), pasando de 65 mil millones en 2013 (máximo nivel alcanzado) hasta llegar a los 29 mil millones en 2018, representando este año un 0,07% del gasto total del Gobierno Central.
La principal modalidad de compra es el convenio marco, con un 64% del monto anual transado en 2018 en el Estado (Gobierno Central + Municipios). Incluye tanto las compras intermediadas por agencias publicitarias, y aquellas contratadas directamente a los medios de comunicación por avisaje.
A partir de 2015, el uso de las licitaciones públicas ha perdido participación, pasando en dicho año del 33% de participación a un 16% de los montos totales transados en 2018,
siendo superado incluso en este periodo por la modalidad de trato directo, con un 19%.
Esto supone el desplazamiento de mecanismos más transparentes (como las licitaciones), por la modalidad de convenio marco. Si bien ésta es abierta inicialmente y presume procedimientos simplificados de contratación, presenta en su uso serios riesgos de uso discrecional por parte de
los organismos compradores, así como riesgos de sobre-precios.
Este riesgo de arbitrariedad en la elección del proveedor dentro de los convenio marco es sensible, pero especialmente riesgoso en el rubro de los medios de comunicación, dado que un periodismo independiente y libre es condición sine qua non para la robustez de las democracias.
c) Datos de compras de publicidad vía agencias y avisaje directo:
Las compras públicas en publicidad se dividen en compras “indirectas” a través de agencias de publicidad (35%) y compras de avisaje que se realizan de forma “directa” a los medios de comunicación (65%). En cambio, no existe un detalle de las compras a agencias para conocer a cuáles medios de comunicación éstas subcontratan –probablemente, a través de otro intermediario: las agencias de medios.
Desde el mercado público, en 2018, las compras públicas en publicidad a personas naturales y jurídicas, alcanzaron a $ 26.280 millones para la publicidad del Gobierno General (Gobierno Central y municipios), o US$42,6 millones.
De estos $26.280 millones en publicidad estatal, las compras “rastreables” a medios de comunicación o personas naturales alcanzaron $ 16.960 millones, o US$ 27,5
millones.
En otras palabras, solo un 65% del gasto identificado en el mercado público es atribuible a un medio preciso, de forma directa. En total, $9.321 millones, o US$15,1 millones no son “rastreables”.
El proveedor que más compras se adjudicó de forma “directa”, es decir, sin intermediación de agencias, según datos disponibles, es el Mercurio S.A.P., llegando a un 10% de las compras públicas totales en publicidad a personas jurídicas en 2018 para el Gobierno General (Gobierno Central y municipios).
Junto con los otros medios del mismo grupo -que se manejan de forma separada alcanzan de forma directa un 22% de las transacciones en publicidad del Gobierno General en
2018.
Entre los entes públicos que más avisaron durante el 2018 en el holding El Mercurio, lidera la Universidad de Chile, con casi $314 millones; seguido de la Dirección Nacional del Servicio Civil, con $269 millones; Universidad de La Frontera, con $183 millones; Tesorería General de la República, con $163 millones; Ministerio Público, con $108 millones; Ministerio de Bienes Nacionales, con $106 millones; Universidad de Los Lagos, con $103 millones; el Ministerio de Obras Públicass, con $97 millones; Universidad de Antofagasta, con $81 millones, y la Corporación Administrativa del Poder Judicial, con $79 millones.
Después, siguen compras a las agencias Prolam Young & Rubicam S.A., y Doblegiro, ambos con un 5% del total de compras en publicidad.
En el cuarto lugar queda el grupo COPESA, con un 4% del mercado en publicidad del Estado en 2018.
Entre los entes públicos que más avisaron en COPESA, también lidera la Universidad de Chile, con $169 millones; segudi de la Tesorería General de la República, con $46 millones; la Subsecretaría de Pesca, con $36 millones; el Serviu Metropolitano, con $34 millones; la Fuerza Área de Chile, $30 millones; la Universidad de Santiago, $29 millones; el Servicio de Impuestos Internos y el Instituto Nacional de Deportes, con $23 millones cada uno; el Servicio de Evaluación Ambiental, con $21 millones; el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con $20 millones, y la Universidad de La Frontera, con $19 millones.
En el caso de las agencias de publicidad, el estudio estima prematuro hablar de un ciclo político en la contratación de publicidad a través de ellas, no solo porque recién se puede evaluar un año (2018) del nuevo gobierno del Presidente Piñera, sino también por los cambios que algunas agencias presentaron en su participación en el mercado
público desde 2014, con la entrada en vigencia del nuevo convenio marco.
No obstante, agrega, «llama la atención que entre distintos periodos de gobierno parecen existir agencias que se contratan más en un gobierno versus otro. Por ejemplo, Prolam Young & Rubicam S.A. y Dittborn & Unzueta, evidencian proporcionalmente mayores transacciones en las administraciones de Piñera. Por el otro lado, aparecen crecientemente nuevas agencias, especialmente entre el 2014 y 2017, como la agencia La familia, o I-Group Comunicación, que en 2018 con el nuevo gobierno bajaron significativamente sus ventas».
Fallas de control
Sobre el sistema de control del gasto destinado a publicidad, el estudio detectó las siguientes falencias:
– El cumplimiento de los reportes enviados al Congreso es laxo por parte de los ministerios obligados.
– Dudas sobre la efectividad del control del Congreso.
– Dudas sobre si se ejecutó realmente el gasto en publicidad.
– Inexistencia de auditorías externas específicas al gasto en publicidad estatal.
Recomendaciones
El estudio formula las siguientes recomendaciones:
– Tomar medidas que impulsen mayor competencia y una distribución no arbitraria en la compra de servicios de avisaje y campañas.
– Mejorar significativamente la transparencia del gasto en publicidad, así como la precisión de los datos disponibles en el mercado público y la Dirección de Presupuestos, y la consistencia entre ambas fuentes.
– Mejorar el control y las atribuciones desde el Congreso para el monitoreo del gasto publicitario.
– Implementar auditorías periódicas y específicas sobre el gasto en publicidad, desde la Contraloría General de la República, incluyendo la revisión de métricas si la publicidad efectivamente se ejecutó. Además, ampliar significativamente las auditorías financieras desde la Contraloría, para prevenir imputaciones erróneas o discrecionales en la contabilidad pública o en el mercado público.
– Monitorear y transparentar el posible uso de datos personales desde la Secretaría de Comunicaciones del Gobierno.
Para la directora ejecutiva del Observatorio de Gasto Fiscal, Jeannette von Wolfersdorff, el hallazgo más importante del estudio es la opacidad del sistema:
«En 2008 hubo una comisión investigadora que hizo algunas recomendaciones que finalmente no derivaron en mejora sustancial. Si bien se introdujeron las glosas que exigen la entrega a la comisión mixta de Presupuestos del detalle del gasto en publicidad, hay ministerios como el de Hacienda que nunca informan, porque no hay multas asociadas si no cumplen ni tampoco hay un gran esfuerzo en estandarizar o denunciar cuando no se cumple”.
Por su importancia para la robustez o fragilidad de los sistemas democráticos, el sistema interamericano abordó el caso de la distribución arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial, identificando esta práctica como un importante mecanismo de censura indirecta.
Según un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH (2010), ”la distribución arbitraria de publicidad oficial, como otros mecanismos de censura indirecta, opera sobre distintos tipos de necesidades que los medios de comunicación tienen para funcionar e intereses que pueden afectarlos. Es una forma de presión que actúa como premio o castigo que tiene por objeto condicionar la línea editorial de un medio según la voluntad de quien ejerce la presión.”.
En otras palabras, mientras no se corrijan estas anomalías, en Chile no puede hablarse con propiedad ni de libertad de prensa ni de democracia.
Descargue el estudio Gasto público en Servicios de Publicidad y Difusión
