Ley reservada del cobre, Gasto Militar Extrapresupuestario: Lecciones de Chile

En septiembre de 2019, Chile promulgó una legislación para abolir su mecanismo de financiamiento extrapresupuestario de adquisiciones de armamento, fundado en la Ley Reservada del Cobre, y reemplazarlo por un sistema de financiamiento más transparente y responsable.

La financiación extrapresupuestaria de las fuerzas armadas no es exclusiva de Chile: Indonesia, Myanmar, Perú, Turquía y Venezuela también dependen sistemáticamente de los ingresos extrapresupuestarios para financiar parcialmente sus fuerzas armadas.

Otros países, como Mozambique, Nigeria y Sudán del Sur, utilizan transacciones extrapresupuestarias ad hoc. Sin embargo, Chile ahora se destaca porque ha reformado su sistema de financiamiento para terminar con las asignaciones fuera del presupuesto para las fuerzas armadas.

Por tanto, el proceso que condujo a la reforma de Chile ofrece lecciones importantes para aquellos países que planean introducir o eliminar mecanismos extrapresupuestarios.

El sistema extrapresupuestario de Chile que tiene 60 años

La Ley Reservada del Cobre data de 1958. Sin embargo, el régimen militar dispuso que la estatal Corporación Nacional del Cobre, Codelco) transfiriera un un 10% de sus ventas, desde 1973.

Estas transferencias fueron significativas, correspondientes a aproximadamente una cuarta parte del gasto militar de Chile. La Ley del Cobre estaba restringida en el sentido de que su texto completo era secreto. Además, las transacciones bajo esta ley se llevaron a cabo fuera del presupuesto estatal, sin la aprobación del Congreso y el escrutinio de las instituciones de supervisión.

Dada la opacidad de las adquisiciones militares de Chile, así como la falta de control civil sobre el proceso presupuestario, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) consideró la Ley del Cobre «muy inapropiada desde el punto de vista presupuestario».

En septiembre de 2019 Chile reemplazó parcialmente la Ley del Cobre con nueva legislación. El nuevo sistema de financiación para la adquisición de armas y otras inversiones militares se compone de un Fondo Plurianual para Capacidades de Defensa Estratégica y un Fondo de Contingencia Estratégica.

En el futuro, el Congreso Nacional de Chile debe aprobar las asignaciones para la adquisición de armas y la inversión militar, poniendo fin oficialmente al uso de fondos extrapresupuestarios. Asimismo, las facultades de supervisión del Contralor General, la oficina de auditoría del gobierno, se han ampliado para abarcar todas las actividades financieras que involucran estos fondos.

La derogación de la Ley del Cobre, es decir, su derogación parcial mediante la promulgación del nuevo sistema de financiamiento, implica un plan de transición. Los fondos del impuesto al cobre se eliminarán gradualmente durante 12 años: el impuesto del 10 por ciento sobre las exportaciones de cobre se mantendrá hasta 2028 y luego disminuirá en un 2,5 por ciento cada año hasta que desaparezca en 2032.

Sin embargo, durante este período, los ingresos del cobre se reducirán dejar de transferirse directamente a fondos para adquisiciones de armas controladas por las fuerzas armadas; en cambio, estarán disponibles para todos los sectores del gobierno a través del presupuesto estatal regular.

Figura 1: Asignaciones extrapresupuestarias de la Ley del Cobre como proporción del gasto militar chileno, 1990-2018

Gasto Militar Extrapresupuestario: Lecciones de Chile

Nota: Todas las cifras están en millones de dólares estadounidenses (precios constantes de 2018).
Fuente: Base de datos de gastos militares del SIPRI, mayo de 2018; Estados Financieros CODELCO, varios documentos.

Transacciones militares fuera del presupuesto

Las transacciones militares fuera del presupuesto abarcan todos los ingresos, gastos y fondos que no están incluidos en el presupuesto estatal. Su opacidad inherente atrae a algunas fuerzas armadas dada la cultura del secreto que a menudo rodea al sector militar.

Los mecanismos de financiación militar extrapresupuestarios contravienen varios principios de la gestión del gasto público. Privilegian a las fuerzas armadas en la distribución de recursos, ignoran la disciplina financiera, carecen de legitimidad y dañan la transparencia.

Estas transacciones extrapresupuestarias impiden una evaluación precisa de los costos de oportunidad involucrados en la financiación militar, ya que no se proporciona información sobre los gastos reales. Si bien estas transacciones a menudo se justifican sobre la base de que la financiación militar requiere estabilidad, los gobiernos las han utilizado para asegurarse el apoyo político de las fuerzas armadas.

Aunque las transacciones fuera del presupuesto pueden adoptar muchas formas, es frecuente la dependencia de los ingresos procedentes de las exportaciones de recursos naturales. Los mecanismos institucionalizados extrapresupuestarios, como la Ley del Cobre, gravan las exportaciones o extraen regalías. Estas transacciones pueden tener efectos nocivos en la economía.

Para el presupuesto de un país, disminuye los fondos que podrían usarse para apoyar la estabilidad macroeconómica durante las recesiones económicas. Además, cuando los ingresos extrapresupuestarios provienen de gravar a una empresa específica, limita la capacidad de inversión de esa empresa, lo que dificulta gravemente su competitividad y desempeño económico.

Derogación de la Ley del Cobre: ​​¿Por qué ahora

Si bien la insuficiencia de la Ley del Cobre se ha discutido desde el regreso de Chile a la democracia en 1990, fue solo en 2011 que el Congreso presentó un proyecto de ley para crear un nuevo sistema de financiamiento para las fuerzas armadas. El proyecto de ley argumentó que el Congreso no debería ser excluido de decisiones relevantes como la adquisición de armas.

Las relaciones cívico-militares y la supervisión institucional habían mejorado considerablemente desde el regreso de la democracia. Por tanto, la exclusión del Congreso y la ausencia de un debate más amplio sobre el presupuesto militar se contradice con la madurez democrática de Chile.

El proyecto de ley llegó al Senado en 2012, donde permaneció sin avances hasta 2018. Mientras tanto, sin embargo, los esfuerzos paralelos lograron avances importantes.

En 2015, la Comisión de Defensa presentó una moción para hacer público el contenido de la Ley del Cobre. Tras un resultado positivo, el Senado aprobó la moción por unanimidad.

En diciembre de 2016, el contenido completo de la Ley del Cobre de Chile y sus modificaciones desde 1958 se puso a disposición del público.

El debate sobre la Ley del Cobre cobró impulso a raíz de varios casos de corrupción que involucraron a oficiales militares de alto rango. Entre 2010 y 2014 se estima que alrededor de $ 11 millones fueron malversados ​​mediante adquisiciones irregulares de armas. En 2018, oficiales del ejército fueron acusados ​​de fraude en el llamado caso Milicogate.

Esto se tomó como evidencia de la creciente fuerza de las autoridades civiles en relación con las fuerzas armadas. Una comisión investigadora del Congreso sobre esta corrupción recomendó el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de control, la derogación de la Ley del Cobre y la creación de formas alternativas de financiamiento de las fuerzas armadas.

La corrupción también amplificó los argumentos económicos contra la legislación. La obligación impuesta a Codelco representó una pesada carga. La caída de los precios del cobre desde mediados de 2017 afectó sustancialmente las finanzas de la empresa. Además, la transferencia automática de ingresos a las fuerzas armadas obstaculizó las políticas financieras anticíclicas de Chile: la Ley del Cobre limitó los fondos transferidos al Fondo de Estabilización Económica y Social (ESSF), principal instrumento del país para hacer frente a las recesiones económicas.

La conjunción de acusaciones de corrupción con precios más bajos del cobre impulsó los esfuerzos de Chile para derogar la Ley del Cobre. En 2019, la Comisión de Defensa del Senado aprobó finalmente el proyecto de ley de 2011, estableciendo un nuevo mecanismo de financiamiento para las fuerzas armadas. Es de destacar que, en ese momento, los partidos de centro izquierda tenían la mayoría de escaños tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados, pero la presidencia la ocupaba Sebastián Piñera, electo en una plataforma de centro derecha.

Piñera continuó los esfuerzos de su predecesor, Michele Bachelet, de centro izquierda, para poner fin a la legislación. El acuerdo de ambos lados del espectro político sobre la necesidad de revisar finalmente el financiamiento de la adquisición de armas de Chile es un testimonio del impacto dañino de la Ley del Cobre.

El nuevo sistema de financiamiento de Chile para las capacidades estratégicas de defensa nacional: ¿es mejor?

El objetivo que impulsó la promulgación de un nuevo sistema de financiamiento para la adquisición de armas y otras inversiones militares fue la reconciliación de la necesidad de estabilidad financiera con transparencia y participación democrática. Como dijo el presidente Piñera, el nuevo sistema es «un paso más hacia la normalización de las relaciones entre la sociedad civil y las fuerzas armadas». A partir de 2020, el nuevo Fondo Plurianual para Capacidades de Defensa Estratégica cubrirá inversiones en equipamiento e infraestructura militar. Un segundo instrumento, el Fondo Estratégico para Contingencias, proporcionará fondos para abordar circunstancias imprevistas relacionadas con la seguridad nacional.

El nuevo sistema de financiamiento de Chile introduce importantes mecanismos de control democrático. El Congreso debe aprobar las asignaciones anuales al Fondo Plurianual, recaudadas mediante impuestos regulares.

Esto pone fin oficialmente al financiamiento fuera del presupuesto, ya que los recursos ahora se integrarán en el presupuesto nacional de Chile. El ministro de Defensa Nacional debe presentar al Congreso un plan de inversiones alineado con la Política de Defensa de Chile como base para la votación del presupuesto, subsanando así el desfase histórico entre la planificación estratégica y la adquisición de armas en Chile.

Asimismo, el ministro deberá informar al Congreso sobre el desarrollo de los planes de inversión, otorgándole al Congreso mayor supervisión del proceso. Para abordar la falta de transparencia que llevó al caso Milicogate, todas las actividades financieras serán auditadas por el Contralor General, una mejora sustancial en la supervisión.

Un consejo especial presidido por el subsecretario de Defensa con representantes del Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y la Presidencia, administrará el Fondo Plurianual. Si bien la participación de diferentes partes del gobierno crea una estructura de reparto de poder menos propensa a la corrupción, la autorización de fondos se realizará mediante un decreto secreto conjunto exclusivamente por el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Finanzas.

El Fondo Plurianual se financiará con asignaciones aprobadas por el Congreso, además de una contribución única del 55 por ciento de todos los excedentes que hayan surgido de la Ley del Cobre. Dichas asignaciones deben cumplir con una línea de base histórica promedio de seis años. Por lo tanto, si bien el Congreso aprobará asignaciones anuales al Fondo Plurianual, la regla de referencia histórica restringirá su poder de toma de decisiones ya que las asignaciones no pueden quedar por debajo de esa referencia.

A pesar de introducir mejoras significativas, el nuevo sistema de financiación aún no alcanza las mejores prácticas de gestión del gasto público. El requisito de referencia privilegia a las fuerzas armadas en la distribución de recursos. Asimismo, obstaculiza la disciplina financiera, ya que la línea de base debe cumplirse independientemente de las limitaciones de recursos actuales. El secreto de los decretos para autorizar los fondos también es perjudicial para la transparencia; Si bien las asignaciones al Fondo Plurianual están incluidas en el presupuesto nacional, las cifras reales de gastos seguirán sin conocerse.

Lecciones que se pueden aprender

Las transacciones militares fuera del presupuesto son relativamente comunes. Por ejemplo, Venezuela transfiere dinero de los ingresos del petróleo a las fuerzas armadas a través de su Fondo Nacional de Desarrollo (FONDEN). La Presidencia es la administradora única del fondo, sin supervisión de la Asamblea Nacional. El SIPRI estima que entre 2005 y 2015 las transacciones fuera del presupuesto aumentaron los niveles de gasto militar anual de Venezuela en un 26 por ciento por encima del nivel aprobado oficialmente.

El Perú tiene un sistema de financiamiento similar mediante el cual los ingresos del gas natural se transfieren al Fondo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. También hay casos en los que los instrumentos extrapresupuestarios no están institucionalizados, sino que se realizan transacciones ad hoc. Nigeria, por ejemplo, ha utilizado ocasionalmente los excedentes de la Corporación Nacional del Petróleo de Nigeria, de propiedad estatal, para financiar la compra de armas fuera del presupuesto aprobado y sin aprobación legislativa.

El caso chileno presenta características que pueden generalizarse a otros países con mecanismos de financiamiento militar fuera del presupuesto.

Primero, la falta de transparencia y supervisión de las transacciones militares basadas en la Ley del Cobre creó un entorno propenso a la corrupción que permitió la mala conducta de los oficiales del ejército. Los procesos de adquisición de armas son particularmente susceptibles al soborno y al fraude debido al secreto que los rodea.

Sin embargo, el sector militar rara vez está cubierto por políticas anticorrupción. Como ejemplifican el caso chileno y otros ejemplos de corrupción militar, los militares no deberían estar exentos de esta forma.

En segundo lugar, vincular el gasto público con el desempeño de una empresa, o con los precios de las materias primas en general, hace que las cuentas estatales sean vulnerables a las fluctuaciones del mercado. Paradójicamente, la Ley del Cobre pretendía originalmente el efecto contrario.

Las transferencias con fines específicos a las fuerzas armadas han demostrado ser perjudiciales para la economía de un país. El compromiso de Codelco de transferir el 10 por ciento de sus ingresos por exportaciones al ejército generó un déficit.

Además, tales transacciones no solo contravienen una política macroeconómica sólida, sino que también exacerban los costos de oportunidad del gasto militar al absorber fondos que podrían haberse utilizado de otras formas, en el ESSF o en otros sectores públicos.

Por lo tanto, las transacciones militares fuera del presupuesto también pueden obstaculizar los esfuerzos para abordar la pobreza y la desigualdad.

Una tercera lección importante que se puede aprender de la experiencia chilena se refiere a las relaciones cívico-militares. Las Fuerzas Armadas supervisaron la transición de Chile a la democracia y así pudieron asegurar enclaves institucionales.

El mantenimiento de la Ley del Cobre luego de la transición a la democracia fue una muestra de la autonomía presupuestaria que las Fuerzas Armadas pudieron mantener.

A principios de la década de 2010, las autoridades civiles eran lo suficientemente fuertes como para comenzar a reducir los privilegios militares restantes. En ese sentido, el enjuiciamiento de oficiales del ejército por corrupción fue un hito en la historia democrática de Chile, lo que atestigua la creciente fuerza de la autoridad civil en relación con las fuerzas armadas. Por lo tanto, las reformas en los sistemas de financiamiento militar requieren instituciones sólidas y el predominio de la autoridad civil sobre las fuerzas armadas.

La Ley del Cobre duró más de 60 años y su eliminación llevará 12 años más. La inercia de la Ley del Cobre es una advertencia para los países que están considerando instituir mecanismos extrapresupuestarios: una vez implementados, son notablemente resistentes.

El nuevo sistema de financiamiento de Chile ha heredado vicios de su predecesor: la contribución básica y el secreto que rodea al gasto. Esto sugiere que una vez que se institucionalicen los privilegios, la reforma será lenta y difícil de lograr. Sin embargo, aunque es arduo, reformar los sistemas de financiación opacos tiene beneficios valiosos.

Los esfuerzos de Chile para promover la transparencia aún no están completos

La derogación de la Ley del Cobre no puede atribuirse a un solo factor. Más bien, fue el resultado de una alineación auspiciosa de intereses, tanto económicos como políticos, impulsados ​​por el mal uso de los fondos del cobre para el auto-enriquecimiento.

Si bien el proceso chileno tuvo características únicas, la derogación de la Ley del Cobre está llena de ideas útiles para otros países que buscan abolir los sistemas extrapresupuestarios. La carga económica de las asignaciones extrapresupuestarias a las fuerzas armadas limitó el desempeño de Codelco, al tiempo que transfirió valiosos recursos de políticas de estabilización económica como la ESSF.

Además, el secreto que rodea a la Ley del Cobre permitió la corrupción por parte de los oficiales del ejército.

El fortalecimiento del control civil sobre las fuerzas armadas fue un paso clave para que Chile redujera los privilegios militares, procesara a los oficiales corruptos y, en última instancia, derogara la Ley del Cobre.

El nuevo sistema introduce mejoras desde hace mucho tiempo: mayor supervisión e inclusión de asignaciones en el presupuesto estatal.

Sin embargo, persisten las deficiencias en la transparencia. Las cifras sobre el gasto real en adquisición de armas permanecerán secretas. Asimismo, las asignaciones deben cumplir con una contribución de base, lo que perjudica la impugnabilidad del presupuesto estatal.

Por lo tanto, los esfuerzos de Chile para promover la transparencia y la rendición de cuentas aún no están completos.

(*) Investigador del Programa de Armas y Gasto Militar del SIPRI.

(**) Investigador principal del Programa de Armas y Gastos Militares del SIPRI.

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