Los Misteriosos Cambios a los Contratos del Transantiago

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Restando tan solo seis semanas para el término del gobierno de Sebastián Piñera, el Ministerio de Transporte logró formalizar una segunda ola de modificaciones a los contratos del Transantiago. El ministro Pedro Pablo Errázuriz modificó así los contratos que él mismo había hecho un poco más de un año antes. ¿Por qué? ¿Por qué el ministro modificó su propia obra tan pronto luego de haberla creado?

Durante el Gobierno de Sebastián Piñera se realizó una profunda y detallada modificación a los contratos del Transantiago. De hecho, fue casi lo único que el gobierno hizo respecto del Transantiago, convencido de que bastaba con mejorar los contratos para mejorar el servicio. Pero ¿bajo qué condiciones se logró cambiar los contratos? ¿qué se cambió en los contratos? ¿qué efectos tuvo? Si el gobierno tuvo que negociar, ¿qué entregó a las empresas en esas negociaciones? Mucho de esto es un misterio, incluso para las nuevas autoridades que asumirán en marzo. Pero es un misterio que es necesario ir desentrañando.

Con todo lo que el Transantiago le importa a la ciudadanía, sorprendentemente el tema de la modificación de los contratos del plan de transporte no fue cubierto por ningún medio de prensa.

Por primera vez en dos décadas, los contratos fueron negociados entre cuatro paredes, en vez de ir a licitación pública; por sí solo eso era noticia. Pero no. En los pocos artículos que se hicieron, se nos cuentan puras generalidades, como por ejemplo las intenciones de mejorar los incentivos para que las empresas quieran prestar buen servicio. A

lgunos medios se marearon por completo, y hablaron de que el Ministerio estaba preparando una licitación, ¡pese a que la noticia era que no había ninguna licitación! Quizás lo único claro que la prensa logró transmitir fue que con los nuevos contratos la evasión ahora le dolería a las empresas en vez de al Estado.

En buenas cuentas, la prensa logró percibir que el Ministerio quería mejorar los contratos, pero no pudo entender los detalles de cómo; supo que finalmente los cambió, pero no logró identificar sus resultados; y se quedó estancada porque el único que podía hablar del tema era el gobierno, pues no existen especialistas independientes que sepan de los contratos del Transantiago.

Y por supuesto en esas condiciones de monopolio de la opinión, el gobierno logró que se dijera solo lo que le interesaba, y callar el resto.

Vamos por partes

Hubo dos procesos de cambios de contrato. La primera ola se formalizó, con el visto bueno de la Contraloría General de la República, en febrero-mayo de 2012. Los contratos mismos establecían un calendario de inicio, que en lo fundamental se cumplió:

Algunas empresas comenzaron a operar bajo el nuevo régimen contractual en marzo, y las últimas empresas se sumaron en junio. En septiembre se cerró el círculo, cuando la empresa Araucaria, que estaba quebrada y por ello no había sido invitada a los nuevos contratos, fue absorbida por SUBUS.

El 1 de septiembre de 2012, por tanto, marca el momento en que todo el sistema Transantiago (7 empresas) opera bajo los nuevos contratos.

La segunda ola de modificaciones contractuales se formalizó hace unos días, a finales de enero 2014. Si la primera ola apenas tuvo una cobertura de prensa superficial, tal como comenté más atrás, esta segunda ola no tuvo ninguna. Literalmente nadie se enteró que el ministro la estaba haciendo, ni que logró tramitarla en Contraloría, con lo cual ya es válida, sepas o no lo que dice.

Las dos olas de modificaciones están disponibles en una serie de archivos pdf en la página web del Directorio de Transporte Público Metropolitano. http://www.dtpm.gob.cl/index.php/2013-04-29-20-33-57/contratos Son una tortura de leer; solo para fanáticos capaces de procesar páginas y páginas de una jerga terrible, que mezcla conceptos legales, financieros e ingenieriles. Pero ahí están.

Antes de meternos en los detalles, hagamos algunas preguntas muy simples y obvias, que sin embargo ningún periodista hizo: ¿por qué los empresarios aceptaron sentarse a negociar? Si tienes un contrato en la mano, nada te obliga a sentarte a escuchar los deseos del gobierno de cambiarlo. Menos aun si lo que el gobierno quiere hacer es supuestamente tener contratos mucho más exigentes.

Quizás tú pensarás que el Ministerio tiene la facultad para modificar el contrato, le guste o no a la empresa, en aras del interés público. Pero no. Chile pretende ser muy respetuoso de los contratos, así que esas atribuciones no existen. Mira por ejemplo todos los casos en que el Ministerio de Obras Públicas ha tenido que ir a comisiones arbitrales con las empresas concesionarias de infraestructura por asuntos de contratos.

Según un estudio (1), en 50 contratos de concesión el MOP y las concesionarias de infraestructura fueron 70 veces a comisiones arbitrales. O sea, basta que la empresa diga “no” para que el Ministerio respectivo frustre sus aspiraciones y deba someter el caso a arbitraje independiente.

¿Cómo lo hizo entonces el ministro de transporte, Pedro Pablo Errázuriz? No solo logró poner a negociar a una empresa, sino que a 7 empresas al mismo tiempo. Todas, por alguna razón misteriosa, y todas al mismo tiempo, accedieron a sentarse a negociar. Ninguna exigió ir a una comisión arbitral, como lo hacen en Obras Públicas. ¿La razón? No sabemos.

Quizás el ministro les puso alguna pistola al pecho. Quizás las empresas sospecharon que algo podrían ganar; en conversar no hay engaño, y en una negociación das cosas, pero también recibes… Podremos sospechar que si llegaron a puerto finalmente y firmaron la modificación de contrato, es porque la modificación era beneficiosa para ellas.

La segunda pregunta obvia, y quizás más interesante, es: ¿por qué tuvo que existir una segunda ola de cambios de contrato? ¿Por qué, a poco más de un año de haber modificado los contratos profundamente, hubo que volver a modificarlos? ¿Se les quedó algo en el tintero? ¿Algo en los nuevos contratos resultó ser un problema, un error? ¿Por qué, en buenas cuentas, volver a cambiar un contrato que acababa de ser cambiado? Imagínate el escenario: después de que Pedro Pablo logra lo inédito, poner a 7 empresas a negociar al mismo tiempo y lograr con cada una un acuerdo, ¡un año y tanto después lo logra de nuevo! ¡Vaya sintonía público-privada!

Quizás en el MOP deberían contratar a Pedro Pablo para aprender uno o dos trucos sobre negociación.

No logro lamentablemente ofrecer ninguna buena respuesta a las interrogantes aquí planteadas. Pero espero que las meras preguntas te motiven a meditar sobre el tema y querer saber más.

El Caso STP

Todas las siete empresas del Transantiago suscribieron nuevos contratos en febrero-mayo 2012 (primera ola), remplazando de esa forma los contratos originales de la época de Ricardo Lagos. Todas luego volvieron a suscribir una nueva modificación en enero 2014 (segunda ola). ¿Qué se modificó en esta segunda ola que se acaba de concretar? ¿Había quedado algo en el tintero? ¿Algo salió mal con la primera ola de modificaciones?

Hay una “Resolución Ministerial” de cambio de contrato por cada empresa, y en cada Resolución se listan las razones que explican por qué deben cambiarse los contratos. Las razones no son las mismas para todas las empresas. Aquí voy a centrarme en la empresa STP (buses color amarillo, recorridos F). El Ministerio plantea cuatro razones:

1) Se requiere compensar a STP por los costos de haber cambiado el color de sus buses (poniéndolos todos amarillos, en vez de los colores que tenían cuando partió el Transantiago).

2) Se requiere que STP compre 43 buses nuevos.

3) Cambian las condiciones en que STP recibe servicios y equipamiento tecnológico por parte de la empresa SONDA.

4) La Resolución dice que “se encargó un análisis de la situación económica y financiera de todas las empresas [del Transantiago]. Dicho análisis concluye que la situación de la sociedad concesionaria Servicio de Transporte de Personas Santiago S.A. [es decir, STP] es crítica y, por ende, en el corto plazo puede verse afectada la prestación de servicios”. En consecuencia “resulta necesario incorporar adecuaciones adicionales al contrato de concesión”.

El cambio del servicio tecnológico por parte de SONDA no tiene mayor interés en este momento y no lo discutiré. Los otros merecen un comentario. Vamos por partes.

Colores de los buses. Parece lógico que si al Ministerio se le ocurre cambiar todos los buses de color, entonces tenga de compensar a las empresas por el costo de pintado que ello significa. Pero si el Ministerio había decidido cambiar los colores, ¿por qué eso no estaba incorporado, con su costo apropiado, en el contrato de primera ola? ¿Por qué una segunda ola para algo que estaba previsto hacer?

Parece razonable concluir que aquí no hay nada más que torpeza por parte del Ministerio: quería cambiar los colores, pero se le olvidó meter el asunto en el contrato de primera ola. Otra posibilidad es que al Ministerio se le haya ocurrido cambiar los colores después de firmados los contratos de primera ola, lo cual sólo es otro tipo de torpeza, o, más bien, refleja improvisación. Por supuesto también está la opción de que la Resolución mienta: dice que es necesario cambiar el contrato porque se pidió pintar los buses, pero en realidad es una excusa.

Mi opinión es que fue lo primero y el Ministerio se vio en la necesidad de renegociar su propio error.

Nuevos buses. ¿Por qué había que comprar buses nuevos y por qué eso significaba cambiar el contrato? Por supuesto que más buses nuevos es siempre bueno para nosotros los usuarios, pero, ¿acaso los contratos de la primera ola no contemplaban ninguna renovación/incremento de flota? Sí, lo contempleban: STP debía comprar 69 buses nuevos.

En consecuencia, lo que vemos es que apenas un año después de haber acordado comprar 69 nuevos buses, resulta que el Ministerio y las empresas concluyen que no era suficiente, y que había que comprar 43 más, encima de los 69.

Un texto de otra parte de la Resolución ayuda a entender más: se le permite a STP, por unos meses y solo de manera transitoria, usar buses viejos (que no cumplen las exigencias originales del contrato). Resulta bastante obvio concluir que lo que pasó es que la flota inicial requerida de STP no se calculó bien. Se pensó que comprando 69 buses bastaba, pero no. Y para parchar, se le permite usar buses antiguos por un tiempo, con el compromiso de comprar 43 buses más.

El Ministerio debió renegociar su propio error.

¿Cuánto cuesta un bus nuevo? Depende del tamaño. Los 43 buses adicionales que STP acordó comprar cuestan cada uno, aproximadamente, $125 millones. Por lo tanto STP tendría que gastar unos $5.400 millones en total en la nueva compra, lo cual evidentemente llevó a que el Ministerio tuviera que poner plata en la mesa.

Eso se logró incorporando en la modificación contractual un alza del PPT (Precio por Pasajero Transportado). Como describí en el artículo anterior, gracias al aumento del PPT, la empresa STP recibirá unos $9.400 millones de ingresos extra, que no estaban contemplados en el contrato de primera ola que firmó Pedro Pablo.

Como puedes ver, esa plata alcanza de sobra para comprar 43 buses. De hecho es “tan de sobra” (¡alcanzaría para comprar 75 buses!) que uno puede concluir que hay otras razones detrás del aumentado PPT que solo comprar más buses. Lo que nos lleva al siguiente punto.

Finanzas críticas. Por supuesto, de todas las razones esgrimidas por el Ministerio para cambiar el contrato, la que salta más a la vista es la última. STP iba camino a la quiebra. ¡Vaya! Apenas transcurrido un año de los nuevos contratos de Pedro Pablo, resulta que una de las empresas ya se iba a pique. ¿No lo vieron venir? ¿Tendríamos que suponer que ese año fue muy diferente a los demás, especialmente desastroso? ¿O es que el Ministerio y STP negociaron mal y definieron un Precio por Pasajero Transportado muy bajo, incapaz de darle viabilidad financiera a la empresa? ¿O es que tal vez los nuevos contratos resultaron ser muy exigentes, STP fantaseó que los podría cumplir, pero en los hechos no pudo? Nos tendremos que contentar con llamarlo un misterio, pues nada de información nos dieron ellos, y nada esclarece la Resolución que cambia el contrato.

De más está decir lo malo que es que un Ministerio salga a salvar empresas en camino a la quiebra, dándoles más dinero. Ese es un tipo de privilegio que el resto de las empresas en Chile no tiene. Que una empresa de transporte público quiebre es terrible para los usuarios, pero esa no puede ser excusa para salvarlas contra viento y marea. Nos arriesgamos a tener empresas malas, que viven de la generosidad del ministro de turno en vez de por los méritos de su servicio.

En el caso de la empresa STP, así como estamos, con el velo de misterio que ha rodeado los cambios de contratos, parece que nunca sabremos si con nuestro dinero estamos reflotando una empresa mala, o más bien estamos pagando el costo de un contrato mal hecho.

Dicho todo esto, cabe señalar que hay otras cosas que se cambiaron en los contratos y que no tienen en realidad ninguna relación con las razones que el Ministerio dio. Son varios cambios que en el fondo se aprovecharon de hacer “de pasadita”, como por ejemplo los mecanismos que actúan para castigar a las empresas por mal desempeño.

¿Cómo se decide cuánto se le paga a una empresa operadora de buses del Transantiago? En un mundo que funciona bien, el precio por pasajero transportado es el resultado de una licitación competitiva: las empresas ofrecen sus precios y el Estado se queda con el mejor. En un mundo que no funciona tan bien, el monto es negociado a puertas cerradas entre el ministro de turno y las empresas. Y en un mundo que funciona peor, luego de esa negociación vienen otras para ir corrigiendo según necesidad y los ciudadanos ni se enteran.

¿Sospechas en qué mundo vivimos en Santiago?

Detrás del BIP

Es importante saber que una cosa es la tarifa que nosotros pagamos como usuarios al subir al bus y hacer bip, y otra cosa es el monto que recibe la empresa por cada bip. En general por cada bip el operador recibe menos dinero del que nosotros pagamos; claro, porque la plata que nosotros pagamos debe aportar para cubrir todo tipo de costos del sistema, no sólo la operación de los buses (por ejemplo, el costo del personal de la red de carga bip).

Además, lo que nosotros pagamos tiene variación (pagamos más en hora punta, por ejemplo), mientras que el operador siempre recibe el mismo monto por bip. La tarifa que nosotros pagamos se llama tarifa-usuario y su monto lo decide el famoso panel de expertos, mientras que la que recibe el operador está definida por contrato y se llama tarifa-técnica, o como le llaman en la jerga, ppt (precio por pasajero transportado).

En la primera ola de modificaciones de contrato, el ministro Pedro Pablo Errázuriz y las empresas del Transantiago negociaron el valor del ppt y cada empresa resultó con un valor distinto. Además negociaron cómo se ajusta el ppt en el tiempo, por ejemplo, para reflejar cambios en el precio del petróleo. Ambas cosas quedaron plasmadas en el nuevo contrato.

Un botón de muestra: el ppt de la empresa STP (buses amarillos que operan los recorridos F) se definió igual a $306,16 (2). Ese valor se ha reajustado automáticamente con el correr de los meses según la fórmula acordada:

A finales de 2012 llegó a $324 y luego se mantuvo prácticamente constante hasta mediados de 2013, cuando registró $322 según reporte financiero del ministerio (3). Como el ministerio no se destaca por su transparencia, no ha publicado todavía el valor del ppt desde entonces, pero podemos estar seguros que al finalizar 2013 (seis meses después) el valor es similar.

Gracias a la segunda ola de modificaciones, el ppt de STP saltará desde los aproximadamente $322 donde está hoy, hasta $405,3, tal como puedes verificar tú mismo si descargas la modificación contractual (4). ¡Vaya cambio!

Por cada pasajero transportado, STP ahora ganará algo así como $83 adicionales. Para que te hagas una idea de lo que implica:

En un año la empresa STP tiene 56 millones de transacciones bip (cifra disponible en el mismo reporte financiero citado). Si mantuviera la misma demanda en 2014, recibirá unos $4.700 millones de ingresos extra. Nada mal, ¿no?

Y en realidad es más notable aún: la modificación dice que estas nuevas condiciones no comenzarán a regir desde que se aprueba, sino que tendrá efecto retroactivo desde febrero de 2013. Es decir ¡los ingresos extra en realidad serán algo así como el doble de ese número! (unos $9.400 millones).

Redbus (buses rojos, recorridos B y C) es otra empresa que verá un saltito interesante. A mediados de 2013 su ppt era de $398, y gracias a la segunda ola de modificaciones contractuales pasará a $437,3. Otro montoncito de miles de millones de pesos con el que nosotros nos pondremos ahí.

¿Por qué el ministerio decidió que le paguemos más a las empresas? ¿A cambio de qué? En el próximo artículo de esta serie hablaré de las razones que esgrimió el ministerio para hacer tal cambio y tú mismo podrás juzgar si el ministerio hizo o no un buen trato. Lo que me interesa hacer hincapié aquí es lo escandaloso que un ministro pueda hacer negociaciones por esos montos gigantescos sin que nadie se entere; y que más encima no sepamos a cambio de qué estamos todos comprometiendo más dinero para las empresas. En una democracia respetable eso sería intolerable.

Como podrás concluir, Transantiago operará ahora con mayores costos, producto de la segunda ola de modificaciones de contrato. Esos mayores costos se verán final e inevitablemente reflejados en la tarifa-usuario. El panel de expertos del Transantiago (grupo de personas que define la tarifa-usuario) no va a tener más opción, en poco tiempo más, de subir la tarifa que todos pagamos para poder hacer frente a esos mayores costos.

Cuando llegue ese día y veas el anuncio del alza en televisión, recordarás este artículo y sabrás por qué ocurre el alza. Lo que no sabrás es si el alza es justificada, porque no sabes qué acordó el ministerio con las empresas. Incluso si ese día el ministerio se da la molestia de explicar a los ciudadanos los detalles del acuerdo, no importará ya tu opinión al respecto: la modificación de convenio ya se hizo, oleada y sacramentada a tus espaldas, y se ejecutará te guste o no.

Es muy malo que Pedro Pablo, o cualquier otro ministro, tenga permiso para negociar con empresas sin nuestro conocimiento, y sin darnos chance de opinar. ¿Debemos hacer simplemente fe ciega en el ministro de turno y dejar que haga lo que le parezca, reunido entre cuatro paredes con las empresas? No. Ese es el camino que facilita la corrupción.

Ya es suficientemente escandaloso que los contratos del Transantiago hayan sido negociados a puertas cerradas y no en licitación pública; peor aún es que luego sigan negociando y cambiando las condiciones. El problema no es tal o cual negociación en sí (unas estarán bien hechas y otras no), sino la capacidad de hacerlo fuera del ojo público, y la capacidad de hacerlo cuantas veces quieran. ¿Tiene fin esto? ¿O estamos ante la indeseable práctica de que los millones se negociarán recurrentemente a nuestras espaldas, a cambio de cosas que no conocemos?

(*) Ingeniero de Transporte, miembro del Directorio de Ciudad Viva

Fuente: El Quinto Poder

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