Fondos Soberanos: El Estado de las Reservas Financieras de Chile

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El 2 de octubre pasado, la Dirección de Presupuestos, en el marco de la discusión sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto, entregó un informe al Congreso, acerca del estado de las reservas financieras del país. Hoy, la Cámara de Diputados hizo públicas algunas de esas cifras en su página web. Conviene leerlas, anotarlas y retenerlas,  pues se trata de una materia caracterizada por la opacidad, el secretismo y la falta de transparencia. A grandes rasgos, al cierre de 2013 los activos financieros del Tesoro Público, o si se prefiere, inversiones en el exterior, totalizarán US$28.875 millones: US$7.111 millones del Fondo de Reserva de Pensiones; US$15.303 millones del Fondo de Estabilización Económica y Social; y US$2.459 millones correspondientes a los otros activos del Tesoro Público (OATP).

En septiembre de este año se pudieron recuperar los estados previos a la crisis de 2008-2009 y se espera terminar el año con activos totales por US$28.875 millones. Mientras que algunos sectores políticos reconocen el esfuerzo y la transparencia del sistema, otros plantean que aún hay espacio para la discrecionalidad, la que debiera ser corregida con mayor entrega de antecedentes al Parlamento.

La Ley 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, aprobada con un rotundo respaldo en 2006, entregó a Chile una nueva herramienta de administración de los ahorros del país generados por la aplicación de la regla de balance estructural (fija un límite de gasto fiscal) y propició la creación de dos Fondos Soberanos y la institucionalidad básica para su operación.

El Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) fue creado a fines de 2006, en tanto que el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) se constituyó a principios de 2007, reemplazando al antiguo Fondo de Estabilización o de Compensación de los Ingresos del Cobre (FEC), que operó desde 1985 a 2006.

A grandes rasgos, la Ley estipula que hay que aportar todos los años un mínimo de 0,2% del PIB al FRP y si hay superávit fiscal hasta 0,5% del PIB. Si el superávit fiscal supera 0,5% del PIB eso debe ir a la cuenta del FEES.

Mientras que el FRP mostró hasta la fecha una evolución constante en el tiempo, el FEES debió sufrir altas y bajas, cumpliendo su rol de sistema de estabilización ante políticas contracíclicas, es decir, aquellas que permiten un mayor gasto fiscal para sortear crisis económicas de importancia.

Los aportes del FEES evolucionaron positivamente hasta julio de 2008, alcanzando un volumen máximo de más de US$18.000 millones, sin embargo, la crisis llegada desde el exterior en septiembre de ese año, propició retiros de la cuenta hasta completar al final del período presidencial de Bachelet más de US$ 8.000 millones que fueron destinados al Plan de Estímulo Fiscal que incluyó la capitalización de empresas públicas (Codelco, BancoEstado y ENAP) y el aumento del gasto para inversión y gasto social.

En septiembre de este año, el Ministro de Hacienda, Felipe Larraín, destacó que los Fondos superaron los estándares previos a la crisis de 2008-2009, sumando en conjunto US$22.832 millones (ambos Fondos totalizaban US$ 22.717 millones antes de los retiros del Plan de Estímulo Fiscal).

Según datos entregados el 2 de octubre pasado por la Dirección de Presupuestos al Congreso Nacional, al cierre de 2013 se espera que los activos del Tesoro Público totalicen US$28.875 millones: US$7.111 millones del Fondo de Reserva de Pensiones; US$15.303 millones del Fondo de Estabilización Económica y Social; y US$2.459 millones correspondientes a los otros activos del Tesoro Público (OATP).

Adicionalmente, se incluyen US$4.003 millones del recientemente constituido Fondo para la Educación (FpE), el cual fue creado mediante la Ley 20.630 y que tiene por objetivo complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales contenidas en la Partida del Ministerio de Educación de la Ley de Presupuestos del Sector Público.

En detalle, acota Presupuestos, la estimación al cierre del período del FRP incorpora el aporte legal de US$1.376,75 millones transferidos en mayo de este año (equivalente al 0,5% del PIB de 2012, tal como lo establece la Ley 20.128, y una estimación de intereses devengados por US$184,04 millones para 2013. En relación al FEES, se consideraron los aportes realizados a la fecha (US$603,39 millones transferidos en mayo de 2013) e intereses devengados por US$183,08 millones.

En términos de pasivos, precisa el Informe de Finanzas Públicas, se estima que al cierre de 2013 el stock de deuda bruta del Gobierno Central totalice cerca de US$35.041 millones, lo que equivale a cerca del 12,5% del PIB estimado para el período.

En relación a la deuda neta (o pasivos financieros netos totales), que corresponde a la Deuda bruta menos los activos financieros del Gobierno Central, esta asciende a US$-18.230 millones a junio de 2013, lo que representa un -6,8% del PIB estimado del año. “Dado que la deuda neta es medida como deuda bruta menos activos financieros, un valor negativo de este indicador debe ser interpretado como una posición acreedora neta del Gobierno Central”, recalca el Informe.

Por otra parte, durante el presente ejercicio presupuestario, se estima que la posición financiera neta (PFN) totalizaría US$-6.166 millones. Al medir la PFN como porcentaje del PIB, se observa que ésta pasó de ubicarse en -0,4%, en 2012, a -2,2%, en 2013.

Aplausos de la derecha

Para el diputado Ernesto Silva (UDI), el actual sistema de responsabilidad fiscal presenta un adecuado funcionamiento, con reglas y criterios claros respecto de cómo debe aplicarse y con la suficiente transparencia del uso que se dan a los recursos depositados en los Fondos.

“El Fondo de Reservas de Pensiones tiene un destino específico y no se puede utilizar en otra cosa y se establece cómo se aporta. El Fondo de Estabilización Económico Social también presenta criterios de aporte y se reporta al Congreso en ciertos períodos del año y al final de cada año se informa el comportamiento que ha tenido”, destacó.

Resaltó que los fondos de la Ley Reservada del Cobre que se utilizan para las Fuerzas Armadas y que antes se administraban de manera poco transparentes y conocidas, en este Gobierno se incorporaron al sistema de administración e inversión que mantiene el Ministerio de Hacienda para el resto de los Fondos Soberanos y, desde ese punto de vista, evaluó que existen condiciones adecuadas para su manejo.

Si bien se mostró abierto a estudiar cualquier iniciativa que permita mantener buenos niveles de rentabilidad con mecanismos adicionales de transparencia, sostuvo que hoy no hay un problema real en la materia, como han planteado algunos legisladores de oposición, que apuntan principalmente al uso discrecional que hubo de los recursos del FEES en la crisis 2008-2009.

“Creo que hay inquietudes puntuales que pueden tener algunos diputados que no deben nublar el hecho de un contexto general. En 2009 hubo gastos que se aprobaron por Ley y otros que se ejecutaron por decisión administrativa, dentro de un marco legal que daba facultades al Gobierno. Creo que hay que ser específico en las inquietudes que se plantean y no genérico. Mi visión es que el sistema funciona adecuadamente porque va de la mano de la norma de administración financiera del Estado, de la responsabilidad fiscal y dentro del marco de la Ley de Presupuesto de cada año”, sentenció.

Críticas

Para el diputado Carlos Montes (PS), el mecanismo no es tan claro como debiera ser y sostuvo que se requiere de mayor información del sistema en su conjunto, es decir, no sólo cuando y cuántos recursos se incorporan a los Fondos (como se informa hoy), sino también el detalle de los excedentes, el manejo entre cuentas y la decisión fiscal para optar entre uno u otro mecanismo de inversión, entre otros aspectos.

“Yo creo que aquí se requiere perfeccionar mucho este tratamiento y el Parlamento debiera ser, a lo menos, informado de los movimientos. ¿Por qué el Gobierno tuvo tanto tiempo plata en una cuenta y no la tuvo en el FEES o en el Fondo de Pensiones? No es claro porqué lo hizo”, planteó, recordando que tampoco fueron claros el uso de algunos de los recursos retirados en 2009 para el Plan de Estímulo Fiscal.

Además, criticó que Chile aumentará a 12,5% del PIB su nivel de endeudamiento, sin que existan razones explícitas para ello. ¿Qué tipo de negocio tan rentable fue que hizo conveniente endeudarse en vez de usar recursos propios y para qué fines fue?”, cuestionó, llamando al Ejecutivo a abrirse a una mayor entrega de antecedentes sobre la materia al Parlamento.

Sin embargo, la principal crítica a la política de acumulación de activos financieros en el exterior, que trasladan el ahorro nacional a otros países, principalmente Estados Unidos, es formulada reiteradamente por economistas críticos al modelo, tales como Hugo Fazio, Manuel Riesco y Orlando Caputo, entre otros, apunta a que mayor rentabilidad se obtendría de esos excedentes si se invierten en proyectos productivos en el país, con criterio social, que la obtenida por los intereses de inversiones en el exterior, que finalmente los beneficia a ellos.

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